由于參與公眾廣泛、利益訴求多樣、規(guī)則導向性極強，相對于其他領(lǐng)域而言，資本市場對依法行政、依法監(jiān)管有著更高的要求，人們也對其抱有更多的期待。

從“允許看，但要堅決地試”到“已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟體系的重要組成部分”，經(jīng)歷二十年的不斷探索，我國資本市場逐漸邁上了規(guī)范化發(fā)展之路。尤其是近幾年以來，通過完善法律制度體系、健全市場約束機制、全程規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為、改革創(chuàng)新執(zhí)法體制機制等舉措，我國資本市場法治市場的觀念全面樹立，監(jiān)管層執(zhí)法公信力不斷提高，依法治市良好局面基本形成。

歷時十余年 行政復議率呈明顯下降趨勢

自1998年第一件行政復議案起，至2009年，證監(jiān)會共辦理以證監(jiān)會、派出機構(gòu)或者交易所為被申請人的行政復議案件256件，以證監(jiān)會為被告的行政訴訟案件45件，向國務(wù)院申請最終裁決的案件9件。

2004年以來，證監(jiān)會共作出具有懲罰性或限權(quán)性特征的行政處罰決定、市場禁入決定、行政監(jiān)管措施、行政強制措施3567項，同期復議案件涉及的相關(guān)行政決定52項，復議率1.46%。就同期證監(jiān)會的全部行政決定而言，復議率還不到1%。而且經(jīng)過行政復議，95%的案件申請人不再提起行政訴訟或者申請國務(wù)院裁決。

特別是，證監(jiān)會行政復議、訴訟數(shù)量與具體行政行為數(shù)量相比，呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。以行政處罰為例，2009年證監(jiān)會共作出行政處罰決定結(jié)案76件，當事人復議率僅為6%，比幾年前下降了一半。

“行政爭議是監(jiān)管執(zhí)法工作的一面鏡子、一把尺子，反映了執(zhí)法工作中的問題，也是對執(zhí)法水平的考量。行政復議率的降低與證監(jiān)會近年來狠抓制度建設(shè)、充分發(fā)揮市場機制來推進依法監(jiān)管的努力是分不開的。”證監(jiān)會有關(guān)部門負責人說。

立規(guī)矩 定標準 “制度建設(shè)”夯實市場基石

由于處在“新興加轉(zhuǎn)軌”的特殊階段，不少脫胎于計劃經(jīng)濟體制的法律制度亟待改變和調(diào)整，而市場改革中出現(xiàn)的新現(xiàn)象和新做法又亟須規(guī)范和確認，我國資本市場對規(guī)則的需求更為迫切。

在此背景下，證監(jiān)會對資本市場規(guī)則體系進行了全方位的清理和重構(gòu)。統(tǒng)計顯示，截至目前，資本市場現(xiàn)行有效的法規(guī)文件共442件，其中約85%是在近五年制定和修訂的，資本市場從企業(yè)上市到監(jiān)管執(zhí)法各個方面都實現(xiàn)了有法可依。而公司治理、獨立董事、金融機構(gòu)破產(chǎn)、背信行為刑事制裁、市場禁入等一系列法律制度創(chuàng)新，更是成為資本市場健康發(fā)展的利器。

“要發(fā)展我國資本市場，必須走法治的道路，首先就是表現(xiàn)為相關(guān)法律制度的完善。”證監(jiān)會有關(guān)部門負責人說。

向市場讓權(quán) 市場導向成為監(jiān)管體制改革風向標

充分發(fā)揮市場機制作用，“讓市場自己監(jiān)督和約束市場”，也是證監(jiān)會推進依法監(jiān)管的重要抓手。近年來，證監(jiān)會堅持監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，加強行政審批制度改革，取消了2／3以上的審批項目。

在證券發(fā)行和并購重組等市場最為關(guān)注、涉及市場主體重大利益的行政許可審核中，證監(jiān)會引入市場專家人士組成的發(fā)行審核委員會、并購重組委員會等制度，并讓會計師、律師、財務(wù)顧問和評估師等中介組織承擔起“經(jīng)濟警察”的角色，予以監(jiān)督把關(guān)。通過立法強化交易所一線監(jiān)管和協(xié)會自律管理的功能，將上市核準、暫停上市、退市決定權(quán)下放給證券交易所，將證券、期貨從業(yè)人員資格管理下放給證券業(yè)、期貨業(yè)協(xié)會。證監(jiān)會還在建立完善首次公開發(fā)行股票“預先披露”制度的基礎(chǔ)上，進一步完善行政許可審核公開程序，探索把部分行政許可事項從受理到作出決定的全過程在網(wǎng)上公開公示，加強市場全程參與。

五年來，證監(jiān)會堅持依據(jù)“委員會”的審核意見作出是否許可的決定，共正式審核證券發(fā)行、并購重組許可申請1346件，審核通過1173件，否決173件，否決率達12.8%。

證監(jiān)會有關(guān)部門負責人表示，證監(jiān)會推進資本市場穩(wěn)定發(fā)展的一個深刻體會就是只有立足市場導向，適應(yīng)社會發(fā)展和市場經(jīng)濟運行的實際需要，才能確保資本市場的穩(wěn)定健康發(fā)展，才能維護投資者對資本市場的信心。

全程規(guī)范“不留死角” 杜絕隨意監(jiān)管執(zhí)法

“在媒體網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達的大背景下，監(jiān)管機關(guān)執(zhí)法行為中的任何程序瑕疵都可能引發(fā)市場對資本市場公信力的質(zhì)疑和批評，全程規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為則成為提升監(jiān)管公信力的另一道保障?！弊C監(jiān)會有關(guān)部門負責人說。

據(jù)介紹，近五年來，證監(jiān)會對監(jiān)管決策、信息公開、行政許可、案件調(diào)查、強制措施、案件審理、處罰聽證、市場禁入、復議訴訟、信訪處理等監(jiān)管執(zhí)法行為進行了全程規(guī)范，出臺程序性規(guī)則160余件。

資本市場風險擴散快、波及廣、變化多，不當行為要及時矯正，監(jiān)管層就必須采取警示函、監(jiān)管談話、限制業(yè)務(wù)活動等一系列靈活有效的措施。對此，證監(jiān)會專門制訂了《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實施辦法》，創(chuàng)造性地通過完善程序、約束自由裁量規(guī)范了監(jiān)管部門的日常監(jiān)管行為。據(jù)了解，這一舉措在國內(nèi)尚屬首例。

“這個實施辦法對行政監(jiān)管措施的種類設(shè)定、實施程序和公文格式作出了統(tǒng)一要求，確保在及時制止市場各類不當行為的同時，規(guī)范、有效執(zhí)法，杜絕隨意監(jiān)管執(zhí)法、不留死角。”證監(jiān)會有關(guān)部分負責人說。

創(chuàng)新執(zhí)法體制 加強監(jiān)管“制衡”

規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為，必須建立監(jiān)督制衡的有效工作機制。2006年底以來，證監(jiān)會遵循權(quán)力運行分工制約的一般規(guī)律，創(chuàng)新“查審分離”執(zhí)法機制，建立了資本市場的“行政法官”制度。

“把調(diào)查權(quán)與最終的處罰決定權(quán)相分離，設(shè)立專門的行政處罰委員會，由專職委員按照主審合議的機制實施行政處罰，力求提高證監(jiān)會行政執(zhí)法能力?！弊C監(jiān)會有關(guān)部門負責人說。

據(jù)了解，證監(jiān)會實行查審分離執(zhí)法體制以來，行政處罰力度明顯加大，執(zhí)法水平明顯提升，從2007年作出行政處罰或市場禁入決定結(jié)案的36件，上升到2009年的76件，而當事人針對行政處罰或市場禁入決定的復議率卻從13.9%下降為6%。

規(guī)范自由裁量權(quán)是證監(jiān)會加強監(jiān)管“制衡”的又一抓手。通過“法律適用意見制度”，證監(jiān)會對于監(jiān)管工作中遇到的現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定不明確、不具體、不好把握的問題，由法制工作機構(gòu)負責，專門制定“法律適用意見”公開發(fā)布，確保執(zhí)法尺度和標準統(tǒng)一。

行政復議作為監(jiān)督執(zhí)法的重要檢驗環(huán)節(jié)，本身也是監(jiān)管“制衡”的組成部分。證監(jiān)會較早成立了行政復議委員會，吸收市場專業(yè)人士作為委員參與行政復議，保障了復議監(jiān)督的獨立性、權(quán)威性和專業(yè)性，同時建立復議回避制度，推進復議意見書和建議書制度，強化了對前端監(jiān)管執(zhí)法行為的監(jiān)督和制約。

強化法治建設(shè) 全面推進“依法治市”

毋庸置疑，近年來資本市場法治建設(shè)以及監(jiān)管執(zhí)法水平都有較大提升。但從滿足老百姓投資需求、保護投資者合法權(quán)益的角度看，我國資本市場的監(jiān)管執(zhí)法，同較為成熟的市場相比，還存在著不小的差距。

證監(jiān)會有關(guān)部門負責人說，我國資本市場是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中開創(chuàng)性地建立、發(fā)展起來的，行政主導推進是其鮮明特點，行政監(jiān)管肩負著較大壓力和較高的市場期望，這深刻反映在資本市場法治建設(shè)中。

對此，證監(jiān)會表示，未來將繼續(xù)加強資本市場的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，全面推進依法治市，進一步完善資本市場法治建設(shè)，全力保障資本市場穩(wěn)定健康發(fā)展。

日前，為規(guī)范和加強行政復議工作，證監(jiān)會正式頒布新修訂的《中國證券監(jiān)督管理委員會行政復議辦法》，將較早成立的復議委員會制度法定化、固定化，細化行政復議受理、審理等一整套程序，明確行政復議聽證制度、建議書制度，推進行政復議和解等創(chuàng)新做法，進一步加強行政復議培訓和保障，切實提高行政復議水平。