山西平遙古城是舉世聞名的世界文化遺產(chǎn)。不過，對于該縣各行政部門來說，這個(gè)文化遺產(chǎn)卻是一項(xiàng)負(fù)擔(dān)，他們?nèi)諒?fù)一日地迎接著來自各處的公務(wù)旅游客人。最多的時(shí)候，該縣一年“公務(wù)接待”近10萬人次。由此，該縣損失門票1200多萬元。這還是小事，各部門還需要倒貼錢：為客人提供免費(fèi)或象征性收費(fèi)的吃、住及禮品。
平遙縣各個(gè)部門的公務(wù)接待苦惱，反映了當(dāng)今一些基層政府真實(shí)處境。這里所說的基層政府是指縣、縣級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。按照傳統(tǒng)的說法，這兩級政府屬于“親民之官”，也即與民眾直接打交道的政府。而這兩級政府在整個(gè)政府架構(gòu)中地位低，也讓優(yōu)良治理困難重重。
基層政府依賴上級
從平遙推及開，在現(xiàn)有的政府間體系中，高層級政府的權(quán)力是制定法律與政策，執(zhí)行的責(zé)任基本上落到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩上。因而，高層級政府的權(quán)力是抽象的、廣泛的，責(zé)任卻相對概括；與此相反，基層政府的權(quán)力是有限的，責(zé)任卻是十分廣泛而明晰的。
上級政府根據(jù)這些廣泛的責(zé)任來考核、監(jiān)督基層政府，各部門都會(huì)要求基層政府拿出最大的決心和資源，來執(zhí)行自己的決定，完成自己布置的任務(wù)。
這些年來，上級政府陸續(xù)施加給縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一票否決”項(xiàng)目，就達(dá)到數(shù)十種。面對這些“一票否決”的考核指標(biāo)，不少基層政府疲于應(yīng)付。
在這些自上而下的廣泛的監(jiān)督權(quán)面前，基層政府官員就顯得比較軟弱?；鶎诱賳T為了升遷，需要盡最大努力給上級政府留下良好印象，各個(gè)部門也需要盡最大努力博取上級對口部門的好感。
對于“上面”的人，基層政府必須好生招待，而不敢輕慢。公務(wù)旅游招待就成為基層政府不能不認(rèn)真對待的事務(wù)。所有地方官都在抱怨迎來送往的麻煩，但所有地方官員也會(huì)毫不猶豫地把精力投入到這個(gè)方面。
對于公事來說，這也是至關(guān)重要的，財(cái)權(quán)的分配也不利于基層政府。
1994年進(jìn)行的分稅制，首先劃分了中央與地方的財(cái)政收入，當(dāng)時(shí)的分稅制方案沒有明確省與地市、地市與所轄區(qū)縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)這四級政府之間的稅權(quán)分配原則，正式的分稅制方案背后的權(quán)力配置原則開始發(fā)揮作用：省級及省級以下政府紛紛效仿分稅制，對下級政府實(shí)施“省級內(nèi)部分稅制”。
簡而言之，上級政府從下級政府那里拿走穩(wěn)定的、重要的主體稅種，給下級政府留下分散的、不穩(wěn)定的稅種。這樣，到了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府，就只是少許小稅種。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入變得更少。
財(cái)政是政治的本質(zhì)所在。稅收分成越到基層越少。在經(jīng)濟(jì)相對不甚發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府財(cái)政只能維持在“吃飯財(cái)政”的水平上。用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生的資金，在很大程度上依賴債務(wù)和上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
有專家估計(jì)，實(shí)行分稅制以后，地方大體是40%的財(cái)權(quán)60%的事權(quán)，其中20%的差額就依靠轉(zhuǎn)移支付來平衡。實(shí)際數(shù)字恐怕更大，統(tǒng)計(jì)表明，中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，2005年為7733億元，2006年為9557.2億元，2007年則達(dá)到13991億元，這還不包括省一級政府對其下級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
這些數(shù)字表明，在財(cái)政上，基層政府對上級政府的依賴在不斷強(qiáng)化。
轉(zhuǎn)移支付存在缺陷
專項(xiàng)撥款范圍十分寬廣，覆蓋了幾乎所有預(yù)算支出科目，補(bǔ)助對象涉及到各行各業(yè)。
不少專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地區(qū)間的分配，都缺乏必要制度約束，分配過程隨意性較大，客觀性較差。
也就是說，上級政府相關(guān)部門對于轉(zhuǎn)移支付的對象、規(guī)模，擁有相當(dāng)廣泛的自由裁量權(quán)。
在這樣的財(cái)政制度下，基層政府能否獲得上級政府的轉(zhuǎn)移支付，能否獲得更多轉(zhuǎn)移支付，就要看地方的游說能力。由此就導(dǎo)致了近些年來愈演愈烈的地方政府“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。
上至省政府下至縣政府，乃至縣的某些重要部門，紛紛在北京設(shè)立“駐京辦”。這些駐京辦的主要職能就是了解各個(gè)部門的轉(zhuǎn)移支付信息，編織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，爭取項(xiàng)目和資金。同樣，各縣、有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在省城設(shè)立駐省辦，從事幾乎同樣的工作。
為了獲取資源，基層政府如此花費(fèi)巨大成本主動(dòng)向上運(yùn)動(dòng)，那么，當(dāng)上面的官員來到本地，基層政府官員當(dāng)然也會(huì)熱情招待。
應(yīng)給基層更多權(quán)力
回顧中國歷史，在宋元之前，地方治理受到高度重視。最典型者是漢代，《漢書·循吏傳》記載：漢宣帝常稱曰：“庶民所以安其田里而無嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎！”此處所謂二千石是指郡守，按照漢代的官制，他的品級與中央政府各職能部門的長官——九卿——相同。
這樣的精神也向下延伸及縣官?？h的長官為縣令或縣長，秩千石或六百石，與中央政府職能部門的副手相當(dāng)。這位勵(lì)精圖治的皇帝以為“太守，吏民之本也”，因而非常重視郡守的人選。
到元代，地方官的權(quán)威下跌，中央官員與地方官的品級差別迅速拉大。明清時(shí)代，縣級官員跌到七品，與中央政府各職能部門懸隔天地，成為所謂“芝麻官”。
如果資源是自上而下地分配，監(jiān)督也是自上而下地進(jìn)行。在這樣的結(jié)構(gòu)中，上下級政府之間存在等級，處于權(quán)力基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣這兩級政府，當(dāng)然就被置于最為不利的地位?；鶎庸賳T在上面所有政府的壓力下不得不疲于奔命。
而這種架構(gòu)，讓民眾無法享受到優(yōu)良治理。社會(huì)治理是好是壞，取決于基層政府是否有效地、合法地執(zhí)行法律和政策，取決于基層官員如何對待民眾，能否有效地供應(yīng)公共品。因?yàn)?，最底層的官員是“親民之官”，只有他們與民眾直接打交道。民眾對政府的評價(jià)，在很大程度上取決于他們對基層政府及其官員的感受。
引導(dǎo)基層更關(guān)注民意
如果基層政府地位低，基層官員壓力巨大，不可能造就出優(yōu)良治理秩序，民眾對基層政府不大可能有好印象。
原因很多，舉例說明：上級向基層政府壓下各種考核指標(biāo)，基層政府人力、物力資源有限，沒有辦法逐個(gè)認(rèn)真執(zhí)行。當(dāng)某個(gè)部門加大壓力，基層政府被迫嚴(yán)格執(zhí)行。為此，不得不采取超常規(guī)辦法，比如發(fā)動(dòng)“執(zhí)法運(yùn)動(dòng)”。
在此過程中，民眾權(quán)利當(dāng)然會(huì)受到忽視，利益很容易受到侵害。一些“一票否決”制度迫使基層政府進(jìn)行一次又一次運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法活動(dòng)，導(dǎo)致民怨。
另一方面，基層政府財(cái)力有限，無法向民眾供應(yīng)最基本的公共品。上級政府盡管安排諸多轉(zhuǎn)移支付，但未必切合本地民眾對公共品最為迫切的需要。這樣，在民眾眼里，基層政府只有強(qiáng)制，沒有服務(wù)，冷酷無情。
不能說，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因是基層政府官員素質(zhì)低下。人的行為在相當(dāng)程度上是由制度塑造的?；鶎庸賳T行政乖戾、形象不佳的根源還是制度設(shè)計(jì)存在問題。
其中一項(xiàng)缺陷就是基層政府所承擔(dān)的責(zé)任與它們所享有的權(quán)力不相稱，基層官員的工作的重要性與它們的地位不相稱。
權(quán)力架構(gòu)上部的多重壓力聚集于他們身上，他們的行為不可能不變形。他們的心態(tài)容易發(fā)生某種扭曲，轉(zhuǎn)過身來，會(huì)把自己的壓力、怨憤宣泄到比自己更為弱小的普通民眾身上。
要解決平遙的問題，其中非常重要的一個(gè)方面是提升基層官員的地位、權(quán)威。提升的辦法，不是某些地方實(shí)行的官員“高配”，提升官員的級別，而是擴(kuò)充目前我們國家的基層自治制度，在目前的村民自治、居民自治基礎(chǔ)上，給予基層更大的治理權(quán)力，加強(qiáng)公眾的參與和監(jiān)督，讓基層官員更多關(guān)注當(dāng)?shù)孛癖姷南敕?、態(tài)度。這樣，獲得一定權(quán)威的基層政府及其官員，將會(huì)更好地服務(wù)于民眾。
