內(nèi)容提要：行政復(fù)議和行政訴訟是行政法上兩個基本的救濟制度和糾紛解決機制，是公民、法人或者其他組織維護(hù)其合法權(quán)益的重要途徑。行政復(fù)議法、行政訴訟法實施以來，在保護(hù)行政相對人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)方面發(fā)揮了積極的作用，但仍存在許多問題，導(dǎo)致許多當(dāng)事人舍棄復(fù)議、訴訟的法律途徑，而采用信訪的形式進(jìn)行權(quán)益的救濟。龐大的信訪人群，成為當(dāng)今一個影響穩(wěn)定的社會問題。本文嘗試對這兩種救濟制度在實際執(zhí)法中存在的弊端進(jìn)行分析后提出幾點完善的粗疏建議。

一、現(xiàn)狀

《行政訴訟法》第37條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！边@是我國現(xiàn)階段有關(guān)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系最為直接的法律規(guī)定。該法律條款確定復(fù)議與訴訟自由選擇、復(fù)議前置型這兩種基本類型，在執(zhí)法實踐中最為常見的是復(fù)議與訴訟的自由選擇，少量的是復(fù)議前置，另外，還有《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定的終局性選擇型、《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定的行政復(fù)議終局型等情形，本文著重闡述的是常見的復(fù)議與訴訟自由選擇、復(fù)議前置型。

二、缺陷

行政復(fù)議、行政訴訟是當(dāng)今中國社會解決行政爭議獲取權(quán)利救濟的基石。現(xiàn)階段公民為解決行政爭議獲取權(quán)利救濟時，有的選擇行政復(fù)議，有的選擇訴訟，有的選擇復(fù)議后對復(fù)議決定不服又進(jìn)行訴訟，更有甚者復(fù)議或者訴訟終結(jié)后通過信訪再進(jìn)行權(quán)利救濟，龐大的信訪人群，困擾著政府，成為當(dāng)今一個影響穩(wěn)定的社會問題。筆者是多年從事行政復(fù)議應(yīng)訴的工作人員，根據(jù)實際工作狀況，對《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》二種權(quán)利救濟制度客觀存在的弊端進(jìn)行分析。

首先，作為行政機關(guān)內(nèi)部解決行政爭議的行政復(fù)議制度，存在著護(hù)短現(xiàn)象。由于行政機關(guān)上下級及部門與政府之間的隸屬關(guān)系，復(fù)議過程中或多或少存在地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義，導(dǎo)致行政復(fù)議難以做到公開、公正、公平，無法真正保護(hù)行政相對人的利益。在工作中?­常遇到這樣的情況，為避免復(fù)議后被上級行政機關(guān)撤銷或者變更影響執(zhí)法質(zhì)量的考核成績，作出具體行政行為之前特意向上級行政機關(guān)的復(fù)議機構(gòu)請示、匯報，這種做法客觀上剝奪了行政相對人向上一級行政機關(guān)申請復(fù)議的權(quán)利，導(dǎo)致行政復(fù)議走過場，以維持了事。再如，行政復(fù)議案件撤訴率居高不下，今年來受理的復(fù)議案件，撤回申請的比率接近一半，在撤回申請中有很大一部分并非因為其對?­具體行政行為不再有異議，而是基于外力的影響而不得不撤訴。將行政復(fù)議制度定位為行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度的弊端，隨著行政復(fù)議法實施幾年來的實踐，逐步表現(xiàn)得越來越明顯，復(fù)議案件起訴率、撤回申請率高就是很好的證明。行政相對人出于“官官相護(hù)”的顧慮，舍快捷、便利的復(fù)議而選擇漫長的訴訟，甚至信訪，使行政復(fù)議的作用難以得到充分發(fā)揮。

第二，行政訴訟制度本身存在缺陷。表現(xiàn)在：一是行政訴訟法規(guī)定的受案范圍狹?­。行政復(fù)議受案范圍不受行政訴訟法的約束，較行政訴訟的受案要寬得多，并將抽象行政行為納入行政復(fù)議審查的范圍。1999年11月24日的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》盡管擴大了受案范圍，仍難以周全可訴所有的具體行政行為，一些受損的權(quán)益得不到司法最終的救濟，法院對有關(guān)起訴的規(guī)定又作了很多限制性的解釋，導(dǎo)致很多與人民群眾利益息息相關(guān)、具有重大社會意義的糾紛，如涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)、土地征用和房屋拆遷等爭議不能或難以通過行政訴訟得到解決。二是適用的依據(jù)狹?­。行政訴訟中，對爭議的具體行政行為適用的法律進(jìn)行審查時，《行政訴訟法》規(guī)定：人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù);參照行政規(guī)章及地方政府規(guī)章;規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件不能作為審理行政案件的法律依據(jù)。行政復(fù)議中，?­先的《行政復(fù)議條例》規(guī)定，“復(fù)議機關(guān)審查復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級行政機關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)”，《行政復(fù)議法》回避了行政復(fù)議的法律適用問題，對行政復(fù)議的法律適用未作規(guī)定。但是，針對具體行政行為的法律適用問題，《行政復(fù)議法》用了“適用依據(jù)”這一比較籠統(tǒng)的字眼。由于依據(jù)的范圍比較廣泛，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)當(dāng)然是依據(jù)，行政規(guī)章、地方政府規(guī)章也是依據(jù)，并且目前我國大量的行政執(zhí)法的依據(jù)是非法律形式但事實上具有法律效力的行政決定、命令、規(guī)定、解釋等規(guī)范性文件，透過字里行間，復(fù)議機關(guān)審查復(fù)議案件，除了法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章外，還要將非法律形式的規(guī)范性文件作為審查依據(jù)。

三是審查范圍狹?­?！缎姓?fù)議法》規(guī)定對具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)挠袡?quán)進(jìn)行審查，作出有利于維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的決定，而行政訴訟法對行政機關(guān)的在自由栽量范圍內(nèi)的裁決，規(guī)定法院無權(quán)進(jìn)行審查，導(dǎo)致在執(zhí)法實踐中出現(xiàn)：當(dāng)事人如選擇直接向法院起訴的方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益，因行政行為不當(dāng)不屬于法院的審查范圍內(nèi)，使當(dāng)事人的合法權(quán)利得不到應(yīng)有的救濟。相反地，如果當(dāng)事人選擇的是先向行政復(fù)議機關(guān)提出，那么復(fù)議機關(guān)就可以通過適當(dāng)性審查解決自由裁量權(quán)的合理性，從而滿足當(dāng)事人的要求。即使當(dāng)事人對復(fù)議決定不服，仍然可以向法院起訴，通過法院對復(fù)議決定的合法性審查，敦促行政復(fù)議機關(guān)履行糾正不當(dāng)行政行為的職責(zé)。

第三，由于受到行政的鉗制，司法公正面臨挑戰(zhàn)。盡管訴訟法確立人民法院在審理案件時“依法獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”、“在適用法律上一律平等”的?­則，然而，在現(xiàn)行的司法體制下，各級法院的?­費必須由同級政府確定，法院的財政與地方財政融為一體，地方法院更多地傾向于從發(fā)展地方?­濟的角度去執(zhí)行法律和行使司法權(quán)，而不是著眼于國家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。在人事制度方面，法院的司法行政職務(wù)和人員均由地方各級權(quán)力機關(guān)選舉、委任、罷免或任免。由于財政、人事因素，使得地方法院在法律與權(quán)力、法律與關(guān)系之間尋求妥d­的辦法，甚至有時候和行政機關(guān)一起對付?­告，因此行政審判的公正性難以保證。久而久之，行政管理相對人同行政機關(guān)對薄公堂進(jìn)行行政訴訟的信心日趨不足，認(rèn)為法院和行政機關(guān)“官官相護(hù)”，通過司法途徑不一定能保護(hù)自己的合法權(quán)益。另外，行政判決執(zhí)行難，訴訟周期長，訴訟成本高，贏了官司日后遭行政機關(guān)打擊報復(fù)，等等，導(dǎo)致行政相對人降低了對法院甚至對法律的期望值。最終的司法途徑無法保證受損權(quán)利得以救濟，導(dǎo)致許多人選擇信訪途徑尋求救濟。

三、對策

首先，加快推進(jìn)司法改革，設(shè)立專門的行政法院。

好多人大代表和專家提出建議設(shè)立專門的行政法院，筆者也深有同感。由于我國是一個大行政的國家，行政訴訟又必然要對政府機關(guān)行政行為進(jìn)行審查，如果法院受政府過多地鉗制，司法公正受到考驗，設(shè)立專門的行政法院，從現(xiàn)在的人民法院系統(tǒng)單列出來，人事、財政等權(quán)利不再受制于地方政府，統(tǒng)一由最高人民法院管轄，可以對行政案件的獨立審判提供切實有效的保障，促進(jìn)政府依法行政，這是改革措施之一。改革措施之二是：取消行政復(fù)議。按照《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人對行政復(fù)議機關(guān)作出的復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟。由此，筆者認(rèn)為行政復(fù)議決定的可訴性將導(dǎo)致國家行政資源的浪費。理由是：行政復(fù)議機關(guān)在法定時間內(nèi)作出復(fù)議決定后，只要申請人或第三人有異議，均可向人民法院起訴。人民法院受理后又將進(jìn)行調(diào)查取證、開庭審理作出判決。期間行政復(fù)議所作的大量工作及人力、財力、物力都白白浪費了。且通過行政復(fù)議進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，實踐證明并沒有達(dá)到《行政復(fù)議法》預(yù)期的效果。為節(jié)約行政資源，減輕當(dāng)事人的訴訟成本，能否借鑒西方國家的法律制度，取消行政復(fù)議程序，由復(fù)議機構(gòu)和人民法院的行政庭合并組成專門的行政法院解決行政爭議，將會起到事半功倍的效果。

其次，加大立法步伐，修改行政訴訟法，將更多的行政行為納入司法審查的范圍。

隨著普法的深入，公民的權(quán)利意識越來越強烈，當(dāng)自身的權(quán)利受到行政機關(guān)不法侵害時，越來越多的人選擇通過行政訴訟的司法救濟途徑維護(hù)自己的權(quán)利，由于行政訴訟受案范圍、審查范圍、適用依據(jù)明顯?­于行政復(fù)議，產(chǎn)生司法救濟的空白領(lǐng)域，相對人受到行政訴訟受案范圍、審查范圍、適用依據(jù)外部分行政行為侵害時不能及時獲得司法救濟。盡管我國的《行政訴訟法》自1990年10月1日施行以來，?­過了兩次《司法解釋》，行政訴訟的受案范圍呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢，但在司法審判實踐中還有一些空白和欠缺，仍不能適用依法治國發(fā)展的需要，迫切需要根據(jù)我國法治發(fā)展水平并借鑒其他國家的立法?­驗對?­有立法做出修改，使行政相對人受損的權(quán)利能夠通過司法途徑獲得及時的救濟。

第三，重新設(shè)定復(fù)議前置模式

鑒于我國目前行政復(fù)議案件居高不下的維持率，行政復(fù)議前置所具有的減輕法院負(fù)擔(dān)、加速救濟程序等內(nèi)在功能不僅難以發(fā)揮，甚至還阻°­了當(dāng)事人合法權(quán)益的及時維護(hù)，筆者認(rèn)為建議必須減少目前單行立法所規(guī)定的行政復(fù)議前置情形，將復(fù)議前置引向那些真正能夠發(fā)揮行政機關(guān)優(yōu)勢的事項之中。建議：

1、對《行政訴訟法》第37條第2款進(jìn)行修改，取消“法規(guī)”可以設(shè)置復(fù)議前置程序的規(guī)定，將此項權(quán)力僅僅賦予全國人大及其常委會所制定的“法律”。如此一來，復(fù)議前置的范圍將有所縮減，作為相對人程序性權(quán)利的救濟選擇權(quán)將獲得更為有效的保障。

2、將復(fù)議前置模式限定于某些具有極強技術(shù)性、專業(yè)性的案件，以便充分發(fā)揮行政機關(guān)的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢。這些行政爭議大致包括：商標(biāo)、專利、麻醉藥品和精神藥品管理、交通事故、環(huán)保、稅務(wù)、海關(guān)、商檢、外匯等。

第四，推進(jìn)普法進(jìn)程，提高全體公民的法律水平。

目前，我國公民的法律意識較以前有了普遍的提高，知道用法律的武器來維護(hù)自身的權(quán)益，但是對法律知識的了解、掌握還相當(dāng)貧乏，因此，必須加大維權(quán)方面的法律宣傳力度，主要是行政復(fù)議法、行政訴訟法的宣傳。只有提高全體公民的法律水平，使其知道怎樣運用法律武器來保護(hù)自己權(quán)利，擯棄動輒上訪尋求更大權(quán)力保護(hù)的錯誤觀念，才能真正解決在其合法權(quán)益受到侵害時不知告、不會告、不敢告的問題，同時還可以加強公民對行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，更有利于促進(jìn)整個社會執(zhí)法水平的提高，加快依法治國步伐。