如何計(jì)算復(fù)議申請(qǐng)期限是一個(gè)十分重要的問(wèn)題, 它不僅涉及行政機(jī)關(guān)能否正確地行使其權(quán)力,而且還關(guān)系到公民、法人和其他組織能否充分地行使其行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán), 保護(hù)自己的合法權(quán)益。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定, 申請(qǐng)行政復(fù)議的期限應(yīng)當(dāng)自認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織知道該具體行政行為起計(jì)算。筆者將結(jié)合自己承辦的案例來(lái)討論行政復(fù)議申請(qǐng)期限中一個(gè)尚存爭(zhēng)議的問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出

案由:2004年3月8日溧陽(yáng)市公安局對(duì)相對(duì)人王友琴作出行政處罰決定書(shū)，決定對(duì)王某行政拘留5天，并于2004年3月8日至2004年3月13日對(duì)王某實(shí)施了行政拘留。王某于2004年5月9日向溧陽(yáng)市人民政府提起行政復(fù)議，溧陽(yáng)市人民政府于2004年5月10日作出行政復(fù)議申請(qǐng)不予受理的決定，并于5月13日送達(dá)給王某。2004年7月8日，王某向常州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。

此案的核心問(wèn)題及爭(zhēng)論焦點(diǎn)是原告是否超過(guò)法定的行政復(fù)議申請(qǐng)期限。根據(jù)《行政復(fù)議法》第9條之規(guī)定:“ 公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng);但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外。 因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。”而且“有關(guān)機(jī)關(guān)的文件中明確規(guī)定，羈押機(jī)關(guān)有義務(wù)代為被羈押的公民遞交訴狀。”既然訴狀可以代為遞交，合理推理的結(jié)論是復(fù)議申請(qǐng)書(shū)也可以代為遞交。所以，政府部門(mén)認(rèn)為盡管有江蘇省政府辦公廳《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉的若干意見(jiàn)》第21條 “因人身自由受到限制而不能申請(qǐng)行政復(fù)議的，被限制人身自由時(shí)間不計(jì)算在申請(qǐng)期限內(nèi)”的規(guī)定，但不能得出王某在被羈押期內(nèi)以及解除人身限制后沒(méi)有機(jī)會(huì)提出復(fù)議申請(qǐng)，故從3月8日收到處罰決定書(shū)后就應(yīng)該開(kāi)始計(jì)算復(fù)議期限。

而法院認(rèn)為《行政復(fù)議法》所規(guī)定的60日期限是賦予行政相對(duì)人的法定權(quán)利，相對(duì)人有權(quán)選擇在60日內(nèi)的任何一天提出復(fù)議申請(qǐng)。同時(shí)根據(jù)江蘇省辦公廳的《若干意見(jiàn)》第21條的規(guī)定:原告被行政拘留5日應(yīng)屬被限制人身自由情形，故其被限制人身自由的時(shí)間即5天不應(yīng)計(jì)算在行政復(fù)議期內(nèi)，其行政復(fù)議申請(qǐng)期限應(yīng)從3月14日起算。法院認(rèn)為王某申請(qǐng)復(fù)議并未超過(guò)法定期限，溧陽(yáng)市人民政府以王某的行政復(fù)議申請(qǐng)期限逾期而作出不予受理的決定是因其對(duì)江蘇省政府辦公廳《若干意見(jiàn)》第21條規(guī)定的理解錯(cuò)誤而導(dǎo)致了該決定適用法律錯(cuò)誤。最后法院作出撤消溧陽(yáng)市政府不予受理行政復(fù)議決定的判決。

二、申請(qǐng)行政復(fù)議的期限起算

行政復(fù)議法規(guī)定行政復(fù)議期間的計(jì)算,依照民事訴訟法關(guān)于期間的規(guī)定執(zhí)行。即在計(jì)算申請(qǐng)行政復(fù)議的期限時(shí),公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的當(dāng)日不應(yīng)當(dāng)計(jì)算在內(nèi),而應(yīng)當(dāng)從該公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的次日開(kāi)始算起。同時(shí), 如果申請(qǐng)行政復(fù)議期限屆滿的最后一天是法定的節(jié)假日 ,如星期日、國(guó)慶節(jié)、元旦、春節(jié)等,則以節(jié)假日后的第一日為申請(qǐng)行政復(fù)議期限屆滿的日期。根據(jù)《行政復(fù)議法》第9條第1款規(guī)定:應(yīng)當(dāng)從公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的內(nèi)容之日起計(jì)算。具體分析后可以歸納出三種情況:一是告知相對(duì)人具體行政行為內(nèi)容的，從告知之日起計(jì)算;二是送達(dá)具體行政行為的法律文書(shū)的，從當(dāng)事人簽收之日起計(jì)算;三是具體行政行為無(wú)法送達(dá)，通過(guò)公告送達(dá)的，從公告之日起計(jì)算。這是沒(méi)有法定事由耽誤或限制相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議權(quán)利的情形，若涉及到前述案件中類似情況的，則可如下闡述操作:

前述案例中兩方意見(jiàn)截然不同，爭(zhēng)論的關(guān)鍵是:第一，羈押期間是否可以提起行政復(fù)議;第二，江蘇省辦公廳的《若干意見(jiàn)》是否既要滿足限制人身自由又要滿足不能提起行政復(fù)議兩項(xiàng)條件才能產(chǎn)生效力。要回答這些問(wèn)題，首先要從設(shè)立整個(gè)行政司法審查制度的目的和現(xiàn)有法律、司法解釋的規(guī)定入手。

目前對(duì)“限制人身自由期間”問(wèn)題作出明確規(guī)定的是最高法院在2000年頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》，司法解釋之所以如此規(guī)定是因?yàn)榭紤]到相對(duì)人的弱勢(shì)地位，其由于害怕行政機(jī)關(guān)打擊報(bào)復(fù)，而不敢在羈押期內(nèi)提起復(fù)議或訴訟。所以，盡管羈押期內(nèi)相對(duì)人仍然存在申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的可能性，但其這方面的權(quán)利卻受到了實(shí)實(shí)在在的限制，正是存在著“限制因素”，所以為了保護(hù)被限制人身自由的公民能夠充分行使法律賦予的權(quán)利，最高法院才作出了43條這項(xiàng)規(guī)定?；谕瑯涌紤]，在申請(qǐng)行政復(fù)議中，如果相對(duì)人人身自由受到了限制也同樣應(yīng)把羈押期限不計(jì)算在復(fù)議期限內(nèi)。我們相信這也是2002年施行的《若干意見(jiàn)》第21條“因人身自由受到限制而不能申請(qǐng)行政復(fù)議的，被限制人身自由時(shí)間不計(jì)算在申請(qǐng)期限內(nèi)”產(chǎn)生的具體背景。這樣我們就回答了前面的兩個(gè)問(wèn)題。

三、完善申請(qǐng)復(fù)議期限的若干建議

盡管《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了申請(qǐng)復(fù)議的期限，但正如前述案例中所遇到的情況，實(shí)踐中仍有許多方面需要有權(quán)機(jī)關(guān)予以明確。下面就筆者思考的幾點(diǎn)內(nèi)容作一分析:

第一， 期間耽誤的情形

參考《若干解釋》43條之規(guī)定和《若干意見(jiàn)》21條的規(guī)定，申請(qǐng)復(fù)議期限可分兩種情形來(lái)規(guī)定:①公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定復(fù)議期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在復(fù)議期間內(nèi)。這里所謂的“不可抗力或其他特殊情況”，主要指那些不可歸責(zé)于相對(duì)人的事由。②因人身自由受到限制而不能提起復(fù)議的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在復(fù)議期間內(nèi)。

第二，行政主體故意不告知相對(duì)人復(fù)議權(quán)利和復(fù)議期限的期限計(jì)算

如果行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避法律，故意不告知行政相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利和申請(qǐng)復(fù)議的期限，那么我們認(rèn)為:根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有義務(wù)告知行政相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利和申請(qǐng)復(fù)議的期限。行政機(jī)關(guān)未告知而致使行政相對(duì)人超過(guò)申請(qǐng)復(fù)議期限申請(qǐng)復(fù)議的，過(guò)錯(cuò)在行政機(jī)關(guān)，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)未告知的責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)參照《若干解釋》第41條的規(guī)定，申請(qǐng)復(fù)議期限應(yīng)當(dāng)從知道或者應(yīng)當(dāng)知道申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利和申請(qǐng)復(fù)議的期限之日起開(kāi)始，但從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。