公民知情權(quán)作為一項(xiàng)重要的憲法權(quán)利已逐漸為人們所了解，政府信息公開更是社會(huì)各界關(guān)注的中心，并且其立法問題也開始受到重視。目前行政法學(xué)界主要從信息公開這一點(diǎn)出發(fā)，探討行政相對人的信息權(quán)利和行政主體的信息義務(wù)。而筆者認(rèn)為，行政相對人的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)覆蓋更廣的范圍，并獲得更多形式的法律制度保障。

　　一、行政相對人知情權(quán)概說

　　知情權(quán)（right to know）又稱為了解權(quán)或知悉權(quán)，就廣義而言，是指尋求、接受和傳遞信息的自由，是從官方或非官方獲知有關(guān)情況的權(quán)利，就狹義而言則僅指知悉官方有關(guān)情況的權(quán)利。從內(nèi)容上講，知情權(quán)包括接受信息的權(quán)利和尋求獲取信息的權(quán)利；后者還包括尋求獲取信息而不受公權(quán)力妨礙與干涉的權(quán)利以及向國家機(jī)關(guān)請求公開有關(guān)信息的權(quán)利。[①] 可以說，公民知情權(quán)是國民主權(quán)理念的題中應(yīng)有之義，是“表達(dá)自由”的隱含內(nèi)容，是公民其他權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。這里的“公民”應(yīng)當(dāng)包括公民的個(gè)體形式和群體組織形式。從范圍上講，公民知情權(quán)包括公法上的知情權(quán)和私法上的知情權(quán)，前者是針對行政、立法與司法機(jī)關(guān)而言，后者則主要是指在諸如消費(fèi)法律關(guān)系、醫(yī)患法律關(guān)系、勞動(dòng)法律關(guān)系等中作為弱勢群體一方的公民的知情權(quán)。

　　知情權(quán)在中國雖已逐步引起關(guān)注并被個(gè)別法律規(guī)范所接納，但總體上還主要停留在理論層面，缺乏系統(tǒng)的法律支撐，沒有被確認(rèn)為公民的基本權(quán)利，這會(huì)給信息社會(huì)的普通公民帶來重大消極影響：由于不知與自身利益相關(guān)的重要情況，因而無法理性地安排自己的生活，不能很好地保護(hù)自己的權(quán)利和利益，甚至?xí)馐苤卮蟮娜松砗拓?cái)產(chǎn)損失，而這種損失在政府及有關(guān)組織與個(gè)人真實(shí)地公開相關(guān)信息的情況下本來是可以減少和避免的。[②] 筆者認(rèn)為，公民知情權(quán)不僅僅是指政府及有關(guān)組織與個(gè)人做出關(guān)涉公民重大利益的行為之后公開相關(guān)信息，并給予公民一段適當(dāng)?shù)木彌_時(shí)間，使公民充分知悉；而且應(yīng)當(dāng)在做出行為之前和之中尊重并保障公民的知情權(quán)。

　　當(dāng)公民作為行政行為的一方當(dāng)事人——行政相對人時(shí)，其知情權(quán)的保障具有行政法上的特殊性。具體而言，行政相對人知情權(quán)是指在行政行為的運(yùn)作過程之外與過程之內(nèi)行政相對人獲取信息的權(quán)利，對于行政主體而言提供信息則是其義務(wù)。

　　筆者以為，目前國內(nèi)學(xué)者大多僅僅將對行政相對人知情權(quán)的制度保障局限于行政信息公開，實(shí)際上這僅僅是從抽象行政行為的角度出發(fā)，且限于抽象行政行為過程之后而具體行政行為中行政相對人的知情權(quán)問題尚未引起足夠重視，后者主要體現(xiàn)在行政程序法律制度中，具體包括諸如告知、說明理由、教示等。另外聽證作為使行政相對人在行政主體做出抽象行政行為（制定法律、法規(guī)、規(guī)章和各類政策）與具體行政行為決定過程中充分獲取信息與表達(dá)意見的主要途徑，也應(yīng)是保障行政相對人知情權(quán)的重要方式之一。

　　下面本文以行政行為運(yùn)作過程為研究模式[③]，探討一下行政相對人知情權(quán)的行政法律制度保障問題。[④]

　　二、行政行為過程外相對人知情權(quán)的保障

　　憲法上的公民知情權(quán)，其最重要的方面是獲取行政信息，需要行政法上的信息制度予以保障。知情權(quán)、信息自由和信息公開這三者，是密切相關(guān)的；單有知情權(quán)，而沒有信息公開的法律制度，知情權(quán)就會(huì)落空。[⑤] 對行政相對人而言獲取信息是其權(quán)利，而對行政主體而言提供信息則是其義務(wù)。在當(dāng)今行政主導(dǎo)型社會(huì)中，保障公民知情權(quán)的最重要環(huán)節(jié)即是行政信息的公開或曰政務(wù)公開，對此行政主體理應(yīng)承擔(dān)最主要的信息義務(wù)。行政主體除了提供信息的義務(wù)外，還有管理信息、加工信息、擴(kuò)散信息等義務(wù)。[⑥] 因此行政行為過程外相對人知情權(quán)的法律保障主要體現(xiàn)為行政信息公開制度。

　　具體而言，行政主體的信息公開包括兩個(gè)方面：行政主體的主動(dòng)公開和應(yīng)相對人要求而公開。以下從這兩個(gè)方面闡述一下信息公開的具體制度：

　?。ㄒ唬┬姓黧w主動(dòng)公開信息

　　行政主體主動(dòng)公開信息是指行政主體在不需要任何人請求的情況下，主動(dòng)將其所掌握的行政信息通過各種渠道向公眾公開。通過主動(dòng)公開行政信息，可使公眾了解各種法律、法規(guī)、政策等，從而采取于己有利的計(jì)劃和行動(dòng)；可使公眾直接監(jiān)督行政主體，防止行政腐??；還可使各行政主體之間互通資訊，以便提高行政效率，進(jìn)行行政協(xié)助。詳細(xì)而言，行政主體主動(dòng)公開主要包括兩類：一為行政主體依法必須主動(dòng)公開信息，這體現(xiàn)為政府公告制度；二為行政主體不必主動(dòng)公開，而是須將有關(guān)文件等放置于指定場所，以供公眾查閱、復(fù)制。

　　第一，政府公告制度。這是強(qiáng)制性要求行政主體定期將行政法規(guī)、政策性文件、行政命令等涉及相對人權(quán)利義務(wù)的信息公布、發(fā)表在法定的媒介之上，使得行政信息能夠及時(shí)、全面、主動(dòng)地使公眾知悉，否則這些行政行為不產(chǎn)生效力的制度。1、政府公告的范圍一般來說應(yīng)當(dāng)包括：機(jī)關(guān)的組織、職能、工作方法、程序規(guī)則、實(shí)體規(guī)則、政策和影響公眾權(quán)利的法律解釋以及對上述文件的修改等。2、政府公告的有效要件包括：（1）時(shí)間。在任何法規(guī)或決定生效前，都必須對公眾公告，否則就會(huì)使公眾無法確定其行為的預(yù)期后果，無法預(yù)料自己的行為合法與否。如韓國《行政程序法》第5章第46條：“行政預(yù)告之期間應(yīng)考慮預(yù)告內(nèi)容的性質(zhì)而定，若無特別理由，定為20日?！保?）法定的公告媒介。對媒介的選擇須考慮到其權(quán)威性、固定性和廣泛性，須保證每個(gè)民眾都能確切知悉。只有在法定的公告媒介上公告的行政信息才能對相對人有效。一般來說，各國都有法定的政府公報(bào)，如美國的《聯(lián)邦登記》、中國的《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》等。[⑦] （3）標(biāo)準(zhǔn)文本。應(yīng)當(dāng)確定標(biāo)準(zhǔn)文本，以避免不同媒介上不同文本之間的誤差給公眾造成信息混亂。3、在政府公告制度中，已在法定媒介正式公告的信息，視為所有相對人已經(jīng)知悉，不論某相對人實(shí)際上是否真正知道，均不影響該公告的效力。

　　第二，政府公告制度之外的其他須由行政主體主動(dòng)公開信息的制度。除了以上必須進(jìn)行政府的信息之外，還有一些行政信息不如上述信息重要，但作為行政行為的依據(jù)，仍然需要由行政主體主動(dòng)予以公開。1、綜觀各國行政法的規(guī)定，我們將除政府公告之外的其他須由行政主體主動(dòng)公開的信息歸納為以下幾個(gè)方面：（1）作為先例的行政裁定及其理由。（2）政策說明和解釋。（3）對公眾有影響的政府公務(wù)員手冊和指示。（4）重要政府公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)情況。（5）合議制行政機(jī)關(guān)表決的記錄。（6）合議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議。[⑧] 2、公開方式有：（1）行政主體將應(yīng)公開的信息整理歸類放置于特定公共場所，供公眾查找、閱覽，并為其提供必要的檢索與復(fù)制，可以依法收取適當(dāng)?shù)某杀举M(fèi)用。（2）通過報(bào)紙、雜志、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體在符合法律的情況下傳播行政信息。（3）在行政機(jī)關(guān)舉行會(huì)議時(shí)，可以在法定范圍內(nèi)允許公眾旁聽，以獲得有關(guān)行政信息。旁聽不包括發(fā)言的權(quán)利。（4）財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)，是指公務(wù)員在任職后、離職前或其他法律規(guī)定的情況下向政府如實(shí)遞交個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況報(bào)告并同時(shí)向社會(huì)公開，允許公民查閱以及新聞媒體進(jìn)行報(bào)道的制度。

　?。ǘ?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_37.html" target="_blank" class="keywordlink">行政主體應(yīng)相對人要求而公開信息

　　除了政府必須主動(dòng)公開之外的行政信息，相對人可以通過向行政主體請求閱覽、抄錄或影印等方式來取得。行政主體這種依請求而公開信息的方式通常也被稱為政府被動(dòng)公開。行政主體未主動(dòng)公開的信息，包括本身不屬于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息和應(yīng)主動(dòng)公開而未履行其公開義務(wù)的信息。如果公眾沒有法律上行政信息公開請求權(quán)，那么在行政主體不須主動(dòng)公開信息或不履行主動(dòng)公開的義務(wù)時(shí)，相對人將無法律依據(jù)要求其公開。因此為了使相對人的知情權(quán)得到確實(shí)保障，應(yīng)當(dāng)在信息公開立法中規(guī)定公眾的行政信息公開請求權(quán)，而相應(yīng)的行政主體負(fù)有應(yīng)相對人請求而公開信息的義務(wù)。

　　相對人申請行政主體公開信息須依一定的程序和方式。目前各個(gè)國家和地區(qū)信息公開法都對此作了規(guī)定。如美國《情報(bào)自由法》中規(guī)定：“……每一機(jī)關(guān)在收到要求提供記錄的申請時(shí)，必須對任何人迅速提供他所需要的記錄，但公眾的申請必須：（A）合理地說明所需要的記錄。（B）符合機(jī)關(guān)公布的法規(guī)中規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、費(fèi)用和應(yīng)當(dāng)遵守的程序?！币话愣?，申請信息公開的程序?yàn)椋?、相對人提出申請，應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、方式等。2、被申請的行政主體在收到相對人的書面申請后，應(yīng)于法定期間內(nèi)做出準(zhǔn)許與否的裁決。3、對于符合法定條件的信息公開申請，行政主體在依法核準(zhǔn)后應(yīng)立即將信息提供給申請人。

　　三、行政行為過程內(nèi)相對人知情權(quán)的保障

　　相對人知情權(quán)在行政行為過程中具體體現(xiàn)為閱覽卷宗權(quán)、聽證權(quán)、受告知權(quán)、受說明理由權(quán)以及受教示權(quán)（它們之中都包含了請求權(quán)），由閱覽卷宗制度、聽證制度、告知制度、教示制度以及說明理由制度進(jìn)行保障，行政主體在做出行為的過程中，如未切實(shí)有效履行與這些權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)，都有可能導(dǎo)致其行為的不生效、無效或可撤消。

　?。ㄒ唬╅営[卷宗制度

　　行政相對人在行政程序中有一項(xiàng)重要權(quán)利，即閱覽卷宗權(quán)，是司法程序中“武器平等”原則在行政程序中的體現(xiàn)。相對人在行政程序中通過抄寫、閱讀或影印卷宗及有關(guān)材料，對行政主體所搜集的證據(jù)、適用的法律法規(guī)、做出決定的動(dòng)機(jī)、意見等有充分的了解后，可以采取有針對性的措施，做到有的放矢，可以與行政主體形成有效的對抗。

　　閱覽卷宗制度實(shí)際上是行政主體對于行政程序中個(gè)案性信息的被動(dòng)公開制度。與一般情況下的政府被動(dòng)公開相比，閱覽卷宗制度主要有以下特點(diǎn)：

　　第一，閱覽卷宗制度的對象范圍較小。一般情況下，各國行政程序法中對于閱覽卷宗權(quán)人的范圍作了一定的限制，大多是具體的行政程序中的當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人，因此閱覽卷宗制度只是行政信息對特定相對人的公開。例如我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第46條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人或利害關(guān)系人得向行政機(jī)關(guān)申請閱覽、抄寫、復(fù)印或攝影有關(guān)資料或卷宗。但以主張或維護(hù)其法律上利益有必要者為限?！倍姓畔⒐_法中的被動(dòng)公開所針對的則是一般的公眾。

　　第二，閱覽卷宗制度所要公開的信息僅限于個(gè)別行政程序的卷宗，且公開的內(nèi)容也要受到限制，如前述臺灣地區(qū)“行政程序法”第46條規(guī)定閱覽卷宗必須“以主張或維護(hù)其法律上利益有必要者為限”。由于當(dāng)事人或利害關(guān)系人在行政程序中當(dāng)然有主張或維護(hù)其法律上的利益的必要，所以這里的“主張或維護(hù)其法律上利益”并非是用來判斷當(dāng)事人或利害關(guān)系人的申請，而是用以確定可以公開的有關(guān)資料或卷宗的范圍；而行政信息的被動(dòng)公開作為政府信息公開的一種方式，“以公開為原則，以不公開為例外”，只要不涉及法律限制的情況，一律都得公開。可見，閱覽卷宗制度比“信息公開法”中政府被動(dòng)公開的范圍要小得多。[⑨]

　?。ǘ?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_766.html" target="_blank" class="keywordlink">聽證制度[⑩]

　　聽證制度是行政程序法中的重要制度，已為現(xiàn)代各國行政程序法普遍采用。西方有關(guān)聽證的思想已經(jīng)有很長的歷史。英國普通法中的“自然公正”原則一般被認(rèn)為是西方聽證制度最早的法理基礎(chǔ)，以后美國“正當(dāng)法律程序”又深化了這一法理基礎(chǔ)；在大陸法系國家，法治國理論，特別是依法行政理論的完善，也為這些國家的行政聽證制度直接提供了法理基礎(chǔ)。[11] 如美國學(xué)者即認(rèn)為行政聽證制度是正當(dāng)法律程序在行政領(lǐng)域的最基本的要求，它包括通知（notice）、聽證（hearing）及理由之稱述（statement of reason），意即行政主體在做出對公民個(gè)人權(quán)利或財(cái)產(chǎn)有不利影響的決定時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知當(dāng)事人，必須聽取當(dāng)事人的意見，給當(dāng)事人充分稱述自己立場和觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)，并使當(dāng)事人獲知做出該決定的理由。[12] 可見行政聽證制度提供了一個(gè)行政主體與相對人之間進(jìn)行信息交流的渠道，使得相對人廣義上的知情權(quán)（尋求、接受和傳遞信息的權(quán)利）得到了保障。

　　具體而言，聽證制度可劃分為正式聽證和非正式聽證。正式聽證，又稱“審判型聽證”（trial—type hearings），它是一種正式程序（formal procedures），意指“行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)時(shí)和做出行政決定時(shí)，舉行正式的聽證會(huì)，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機(jī)關(guān)基于聽證記錄做出決定的程序?！狈钦铰犠C，又稱“咨詢型聽證”（reference—type hearings），它是一種非正式行政程序（informal procedures），是指“行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或做出行政裁決時(shí)，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會(huì)，以供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)無須基于記錄做出決定的程序”。[13]

　　在實(shí)證法上，如我國《行政處罰法》就明確規(guī)定，行政主體的案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)上公開所掌握的確認(rèn)的違法行為的證據(jù)，并應(yīng)當(dāng)說明給予行政處罰的理由和依據(jù)，使當(dāng)事人事先知曉行政主體將要作的行政處罰決定的全部內(nèi)容，以便讓其充分行使陳述權(quán)、質(zhì)證權(quán)和申辯權(quán)；此法還規(guī)定，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，聽證要公開舉行，即使與行政處罰案件沒有利害關(guān)系的其他群眾，也可參加聽證會(huì)。這些都是為了保障行政相對人的知情權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)。

　?。ㄈ└嬷c教示制度

　　告知與教示都有廣義說與狹義說之分。告知制度廣義說認(rèn)為告知包括的行政事項(xiàng)主要有：1、擬訂行政行為的依據(jù)；2、陳述意見的機(jī)會(huì)；3、行政救濟(jì)的途徑和期限。[14] 此說實(shí)際上是包含了狹義的教示制度。另一方面，教示制度廣義說認(rèn)為教示制度是指行政主體在進(jìn)行某項(xiàng)行政行為之前、之中、之后對行政相對人享有哪些利、應(yīng)承擔(dān)哪些義務(wù)，如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)以及其他有關(guān)事項(xiàng)，負(fù)有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導(dǎo)的義務(wù)，若行政主體未履行該項(xiàng)義務(wù)而導(dǎo)致相對人因喪失權(quán)利或未履行有關(guān)義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的程序制度。[15] 筆者認(rèn)為，以上這兩種廣義說由于其范圍過于寬泛，均會(huì)造成告知制度與教示制度的理論混淆，其結(jié)果是反而不利于這兩項(xiàng)程序制度在我國建立和完善。因此筆者以為，對告知與教示宜作嚴(yán)格意義上的界定，即采用較為狹義的解釋。具體如下：

　　行政行為的告知，是指行政主體在行使行政職權(quán)過程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公開展示，以使行政相對人知悉該行政行為的一種程序性法律行為。[16] 行政行為的告知對行政主體來說是一項(xiàng)法定職責(zé)，對相對人來說是一項(xiàng)獲知行政行為內(nèi)容的法定權(quán)利。因此如果行政主體不履行該法定職責(zé)時(shí)，相對人擁有啟動(dòng)有關(guān)法律程序，要求行政主體履行告知義務(wù)或者要求復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)予以救濟(jì)的權(quán)利，即請求權(quán)?？梢姼嬷獌H是一種使相對人了解行政行為內(nèi)容，并依法律法規(guī)進(jìn)一步告知做出該行政行為的理由的制度。

　　教示是指由行政主體就行政程序所涉事項(xiàng)，向行政相對人做出輔導(dǎo)的方式、步驟等所構(gòu)成的一項(xiàng)法律制度。[17] 它具有如下幾項(xiàng)特征：1、服務(wù)性。教示是具體化的服務(wù)性程序制度，它促使行政主體給予行政相對人程序知識方面的幫助，減少程序違反或其他失誤而導(dǎo)致的不利后果。2、過程性。教示貫穿于行政全過程：程序之始，教示的運(yùn)用使行政相對人增強(qiáng)對行政主體及自己行為的預(yù)見性以便及時(shí)做出有利于自己的行為或計(jì)劃；程序之中，行政主體主動(dòng)或就相對人咨詢?yōu)槠涮峁┙忉?、說明；程序之末，通過教示使相對人了解法律救濟(jì)途徑。3、個(gè)案性。教示是在個(gè)案性的行政行為之中進(jìn)行，所處程序的特定性與教示對象的有限性使教示制度具有鮮明的個(gè)案性特征。

　　筆者認(rèn)為告知制度與教示制度之間有以下幾項(xiàng)區(qū)別：1、從思想基礎(chǔ)看，告知制度是傳統(tǒng)行政即有的要求，而教示制度是服務(wù)理念日濃的現(xiàn)代行政的體現(xiàn)；2、從形式來看，告知制度側(cè)重于單方向的信息傳遞，而教示制度側(cè)重于雙方面的信息交流；3、從范圍來看，告知制度主要是要求行政主體將行政行為的內(nèi)容、法律依據(jù)等，而教示制度則要求行政主體盡力闡明行政行為的背景、，提示相對人如何行為對己有利且合法、行為將會(huì)有怎樣的后果等；4、從立法程度來看，告知制度已普遍被各國（地區(qū)）行政程序法接受并得到詳細(xì)規(guī)定，而教示制度還未被各國（地區(qū)）立法廣泛采納。

　　（四）說明理由制度

　　行政行為說明理由是指行政主體在做出對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明其做出該行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素。[18] 行政決定必須說明理由，是現(xiàn)代法治國家公認(rèn)的一項(xiàng)基本原則。行政行為說明理由具有如下法律特點(diǎn)：1、附屬性，是指說明理由是附帶在一個(gè)法律上已成立的行政行為之上，沒有在法律上已成立的行政行為，也就不存在說明理由之必要。2、論理性，是指說明理由是行政主體就做出行政行為的依據(jù)所進(jìn)行的一種主觀法理上的論證、闡述，從而充分體現(xiàn)現(xiàn)代行政法治下行政行為以理服人之特點(diǎn)，以提高相對人對行政行為的可接受性程度。3、明確性，是指行政主體就行政行為所作的說明理由在內(nèi)容上必須是確定、清楚的，避免行政相對人對行政行為的理由在理解上產(chǎn)生歧義。4、程序性，是指行政主體在做出行政行為的同時(shí)，必須隨附做出該行政行為的理由。[19]

　　很明顯，設(shè)立說明理由制度的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)即是為了在行政行為過程中充分尊重相對人的知情權(quán)，使相對人知悉行政行為做出的理由，從而促使相對人對行政行為的了解；另一方面也是要求行政主體證明自己行為的合法性，促使行政主體自律自控，防止恣意擅斷。例如法國1979年頒布了一個(gè)專門的《行政行為理由付記法》，其第1條規(guī)定：國民具有得知所受“不利益”行政處分之理由的權(quán)利，其范圍包括限制人權(quán)的處分或警察處置、制裁處分、附條件之許可或賦予義務(wù)的處分、撤消或撤回權(quán)利設(shè)定的處分、對法定權(quán)利人駁回受益的處分等。第3條又規(guī)定：“理由之記載必須于文書上表示作為處分根據(jù)之法律上及事實(shí)上之考慮”。

　　四、行政相對人知情權(quán)的法律限制

　　行政相對人的知情權(quán)并非是絕對的，而要受到一定的法律限制。這種限制應(yīng)當(dāng)由高位階的法律規(guī)定。限制相對人知情權(quán)主要取決于某類信息的性質(zhì)。這些對相對人知情權(quán)的法律限制具體包括以下幾個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┍旧硇再|(zhì)決定不能公開的信息

　　這一類信息主要是針對涉及國家秘密的行政信息而言。這些信息會(huì)影響國家安全和重大社會(huì)公共利益，因此各國對這類信息基本上都不予公開。具體來說，因其本身性質(zhì)而不能公開的信息包括以下三個(gè)方面：

　　第一，政治、經(jīng)濟(jì)、國防和外交等領(lǐng)域中符合國家保密標(biāo)準(zhǔn)的信息。這些信息的公開都有可能造成國家利益和社會(huì)公共利益的損害，其最終也將損及廣大公眾的權(quán)益。世界各國皆對此做出嚴(yán)格規(guī)定。但是也應(yīng)防止行政主體隨意設(shè)定保密范圍，借維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益之名行不公開之實(shí)，而與法治精神和要求相悖。為此，各國紛紛通過立法制定了一系列的標(biāo)準(zhǔn)，劃定保密等級與范圍。如美國《情報(bào)自由法》規(guī)定，免于公開的國防、外交信息必須符合兩個(gè)條件：一是符合總統(tǒng)為了國防和外交政策的利益，在行政命令中規(guī)定的保密標(biāo)準(zhǔn)；二是行政主體根據(jù)總統(tǒng)行政命令，實(shí)際上已經(jīng)把某一文件歸屬于國防或外交政策利益需要保密的文件。

　　在實(shí)證法上，《中華人民共和國保守國家秘密法》對如何確定某項(xiàng)信息是否屬于國家秘密及其密級、保密期限、接觸范圍等做了詳細(xì)規(guī)定?！吨腥A人民共和國刑法》對泄露國家秘密的刑事處罰做出了規(guī)定。另外還有《審計(jì)法》、《仲裁法》等法律對涉及國家秘密的信息不得公開做出了規(guī)定。

　　第二，行政執(zhí)法記錄信息。這主要是針對行政主體對違法行為的預(yù)防、調(diào)查和裁決等行為過程中的記錄。許多行政主體擁有對主管之下的刑事違法、民事違法和違反行政法規(guī)范進(jìn)行預(yù)防、調(diào)查、裁決的權(quán)力。為了行政職權(quán)的有效行使，必須對行政執(zhí)法記錄在一定范圍和期間內(nèi)保密，以避免有關(guān)信息過早地公開，使行政主體的執(zhí)法目的能得以順利實(shí)現(xiàn)；以及防止被違法犯罪人員利用，改進(jìn)其違法犯罪手段、躲避執(zhí)法，甚至危害執(zhí)法人員的安全。

　　第三，行政主體內(nèi)部及主體之間的信息，可稱之為備忘錄。這里所說的備忘錄是指行政主體在作決定之前，在準(zhǔn)備過程中的文件，包括政府內(nèi)部產(chǎn)生的文件，如機(jī)關(guān)職員提出的文件，也包括機(jī)關(guān)之間的文件，如外機(jī)關(guān)向本機(jī)關(guān)提出供作決定的參考文件，即使沒有被采納，仍然包括在免于公開的文件范圍之內(nèi)。[20]

　?。ǘ┕_可能產(chǎn)生不良后果的信息

　　這一類信息是針對涉及私人利益的個(gè)人隱私與商業(yè)秘密而言。這些信息并非是由其本身性質(zhì)決定不能公開的信息，而是公開后有可能對私人利益造成不利后果，因此法律對其限制行政相對人的知情權(quán)，不予公開。

　　第一，涉及個(gè)人隱私的信息。隱私是指公民個(gè)人生活中不愿為他人公開或知悉的秘密。[21] 個(gè)人隱私范圍很廣，包括諸如教育經(jīng)歷、經(jīng)濟(jì)狀況、醫(yī)療記錄、工作履歷，以及個(gè)人所受的紀(jì)律處分、刑事記錄等其他一切關(guān)于個(gè)人信息的記載。個(gè)人信息的記錄并不一定作為單獨(dú)檔案而存在，其他包含個(gè)人信息的記載，也是個(gè)人隱私。例如行政主體關(guān)于公務(wù)員的記錄，可能在同一文件中包含若干人，但只要該記錄能識別出某個(gè)具體個(gè)人，則其就屬于個(gè)人隱私，該被記載者即可對此部分主張隱私權(quán)。

　　保護(hù)隱私權(quán)的法律制度首先是在美國建立起來的。美國于1970年制定了《公開簽賬賬單法》，1974年制定了《隱私權(quán)法》、《家庭教育及隱私權(quán)法》、《財(cái)務(wù)隱私權(quán)法》等。隨后，其他國家也相繼開始通過立法保護(hù)個(gè)人隱私。我國《民法通則》雖然沒有對公民的隱私權(quán)作明確規(guī)定，但是憲法、刑法、民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定和相關(guān)司法解釋都表明了對公民隱私權(quán)的態(tài)度。

　　當(dāng)然，具有特殊地位的國家公務(wù)員的隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)受到限制，因?yàn)樗麄兊膫€(gè)人隱私，諸如學(xué)歷、出身、個(gè)人品德、財(cái)產(chǎn)狀況、工作能力、行為記錄、甚至生活作風(fēng)等，與重要的公共利益相關(guān)。對這一類的隱私權(quán)，我們不得不加以限制，即應(yīng)有限滿足公眾的知情權(quán)，促進(jìn)政府公務(wù)員廉潔高效地工作。在處理隱私權(quán)與知情權(quán)的關(guān)系時(shí)，應(yīng)根據(jù)情況適用社會(huì)公共利益優(yōu)先原則和平衡利益、寬容協(xié)調(diào)原則。[22]

　　第二，涉及商業(yè)秘密的信息。根據(jù)《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第10條，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉，能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益，具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息。行政主體所掌握的某些與商業(yè)秘密有關(guān)的信息，可能是該行政相對人所獨(dú)有而不為他人知道的信息，其對所有者往往具有很大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。行政主體公開商業(yè)秘密會(huì)產(chǎn)生兩種后果：1、公開商業(yè)秘密會(huì)使他人可以利用原所有人的信息，使其權(quán)益受損，從而導(dǎo)致這些相對人失去對政府的信任；2、公開此類信息不利于營造社會(huì)公平競爭的氛圍，破壞正常的經(jīng)濟(jì)秩序，從而也損害政府的行政目的。

　　當(dāng)然，商業(yè)秘密不予公開也不是絕對的，當(dāng)各種利益發(fā)生沖突時(shí)，一般遵行國家利益與公共利益優(yōu)先的原則。

　?。ㄈ╊櫦?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_37.html" target="_blank" class="keywordlink">行政效率原則而無須公開的信息

　　行政效率是行政程序法律制度的重要原則之一。不論是效率模式（效率優(yōu)先、兼顧公正）還是公正模式（公正優(yōu)先、兼顧效率），各國行政程序法皆重視行政效率原則，并通過具體制度保障行政效率的實(shí)現(xiàn)。具體來講，為考慮行政效率而無須公開的信息主要有：純粹行政主體內(nèi)部的規(guī)定，如食堂規(guī)定、衛(wèi)生條例、停車規(guī)則等；公開后會(huì)影響行政主體執(zhí)法工作的信息，如政府機(jī)關(guān)活動(dòng)規(guī)則、指導(dǎo)方針、調(diào)查程序等。

　?。ㄋ模┏绦蛲饨佑|的禁止

　　程序外接觸的禁止，是指行政主體及其公務(wù)員不得在法定程序之外與相對人以書面或口頭形式進(jìn)行意見交換或信息溝通。之所以法律要禁止這種程序外接觸，主要是為了維持行政程序的公正性與透明性。一方面是防止行政主體受到不法干預(yù)或侵?jǐn)_，另一方面則是要避免公務(wù)員與相對人的程序外私下接觸，導(dǎo)致行政偏頗，以致?lián)p害公共利益或影響其他相對人的權(quán)益。目前程序外接觸的禁止已經(jīng)被一些國家和地區(qū)作為行政程序法的重要原則，例如我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第47條第1款規(guī)定：“公務(wù)員在行政程序中，除基于職務(wù)上之必要外，不得與當(dāng)事人或代表其利益的人為行政程序外之接觸?！?