近日《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》上發(fā)表了《國家監(jiān)察體制改革中法治保障初步思考》一文。外行看熱鬧內(nèi)行看門道。其中有這樣一段話值得關(guān)注：

考慮職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督審查追訴前，建立由監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口的工作機(jī)制，并由案件審理部門統(tǒng)一對(duì)口檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪檢察部門，以統(tǒng)一監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的處置標(biāo)準(zhǔn)。三是可考慮由國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院聯(lián)合制定發(fā)布相關(guān)規(guī)范性文件，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的工作銜接，以更好地接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。

這段話透露出兩個(gè)信號(hào)：

一是監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的案件要接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查。這個(gè)表述不同于”移送審查起訴“。這是否意味著在立案時(shí)就要接受檢察機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督和把關(guān)，而不單單是偵查終結(jié)后直接移送起訴。這或許是監(jiān)察委回應(yīng)各界批評(píng)其缺乏外部監(jiān)督和人員法律素養(yǎng)及其辦案規(guī)范化水平不高的重要思考路徑。

二是檢察機(jī)關(guān)要成立專門的職務(wù)犯罪檢察部門.這意味著公訴部門將按照專業(yè)化的要求進(jìn)行擴(kuò)展，比如目前很多地方在原有公訴部門基礎(chǔ)上設(shè)立金融檢察部門、知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察部門、環(huán)境資源檢察部門。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該及早做打算，增加公訴部門的人員配置，配強(qiáng)配足，提高人員的自行補(bǔ)充偵查能力、訴訟監(jiān)督能力。

整合反腐敗資源力量，建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，是事關(guān)全局的重大政治改革，對(duì)推進(jìn)全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”的要求，全國人大常委會(huì)于2016年12月25日審議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，按照法定程序作出授權(quán)，為試點(diǎn)工作提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。本文針對(duì)監(jiān)察體制改革的全面深化發(fā)展和法治保障的實(shí)際需求，圍繞推進(jìn)反腐敗國家立法進(jìn)行思考。

如何防范監(jiān)察委濫用權(quán)力

鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，且與各級(jí)紀(jì)委合署辦公，如何相應(yīng)保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力得到正確行使，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。為此，黨中央明確要求監(jiān)察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格審批程序和內(nèi)控制度，防止權(quán)力濫用，自覺接受人大監(jiān)督，與司法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約，接受社會(huì)監(jiān)督。

與此相適應(yīng)，除制定國家監(jiān)察法外，建議一是要修訂國家賠償法，明確規(guī)定對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員錯(cuò)誤采取留置措施的，刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的，違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)、追繳等措施的，受害人有取得國家賠償?shù)臋?quán)利，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確賠償請(qǐng)求人要求賠償?shù)某绦?，適用該法關(guān)于刑事賠償程序的規(guī)定。二是要完善內(nèi)部工作流程，除健全完善監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)審查部門內(nèi)部權(quán)力控制制度外，似可考慮職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督審查追訴前，建立由監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口的工作機(jī)制，并由案件審理部門統(tǒng)一對(duì)口檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪檢察部門，以統(tǒng)一監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的處置標(biāo)準(zhǔn)。三是可考慮由國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院聯(lián)合制定發(fā)布相關(guān)規(guī)范性文件，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的工作銜接，以更好地接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。同時(shí)，可借鑒檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的人民監(jiān)督員制度，研究探索進(jìn)一步發(fā)揮好特邀監(jiān)察員作用的可行性，比如，對(duì)斷崖式處理案件，為防止適用法律紀(jì)律的隨意性，防止產(chǎn)生不良的政治效果、法律效果和社會(huì)效果，可考慮由特邀監(jiān)察員介入監(jiān)督。

為加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督，建議通過刑法修正案的形式，修訂刑法第二百四十五條第二款，增加規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)非法搜查他人身體、住宅，或者非法侵入他人住宅的，從重處罰；修訂刑法第二百四十七條，增加一款作為第二款，明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員對(duì)職務(wù)犯罪被調(diào)查人實(shí)行刑訊逼供或者使用暴力逼取證人證言的，依照第一款規(guī)定處罰；修訂刑法第三百九十九條第一款、第四款，將監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員增加規(guī)定為徇私枉法罪的犯罪主體，明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員收受賄賂，構(gòu)成徇私枉法罪，同時(shí)又構(gòu)成受賄罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。

如何保障憲法權(quán)威地位

2016年10月27日黨的十八屆六中全會(huì)審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》作為黨內(nèi)法規(guī)，第一次在該條例中明確規(guī)定“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”，也即明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)并列于“一府兩院”的政治地位或者說憲法地位，但這還需要通過國家法律予以確認(rèn)。為此，建議相應(yīng)修改憲法，制定國家監(jiān)察法，修訂《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。

如何保障監(jiān)察委依法履行職責(zé)

除制定國家監(jiān)察法，以及明確其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使外，還建議通過修訂立法法，在其中增設(shè)“監(jiān)察法規(guī)”專章，明確監(jiān)察法規(guī)的效力與行政法規(guī)等同，高于地方性法規(guī)、規(guī)章，司法解釋亦不得與之沖突，從而為監(jiān)察機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)做好立法準(zhǔn)備。為規(guī)范監(jiān)察法規(guī)制定程序，保證監(jiān)察法規(guī)質(zhì)量，可參照國務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》，相應(yīng)制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》。

同時(shí)，在國家監(jiān)察委員會(huì)制定發(fā)布相應(yīng)監(jiān)察法規(guī)前，對(duì)原由最高人民檢察院單獨(dú)或與有關(guān)部門聯(lián)合制定的涉及職務(wù)犯罪舉報(bào)、偵查工作的司法解釋和司法解釋性文件中規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，亦應(yīng)一并調(diào)整由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使。比如，最高人民檢察院、國家保密局2016年12月14日發(fā)布的《人民檢察院、保密行政管理部門查辦泄密案件若干問題的規(guī)定》，最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部2016年3月30日發(fā)布的《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》等。

除制定國家監(jiān)察法，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職責(zé)、監(jiān)察對(duì)象范圍和監(jiān)察工作程序，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)與履職相適應(yīng)的監(jiān)察手段權(quán)力外，還建議修訂刑事訴訟法、《中華人民共和國人民檢察院組織法》和《中華人民共和國檢察官法》。同時(shí)，通過制定“監(jiān)察法規(guī)”，進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪案件范圍，從監(jiān)察體制改革的初衷考慮，似應(yīng)當(dāng)不限于原由檢察機(jī)關(guān)管轄的刑法第八章、第九章等所涉58個(gè)職務(wù)犯罪罪名，對(duì)原由公安機(jī)關(guān)管轄的非法經(jīng)營同類營業(yè)罪，為親友非法牟利罪，簽訂、履行合同失職被騙罪，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪，徇私舞弊低價(jià)折股、出售國有資產(chǎn)罪，以及涉及村民委員會(huì)等基層組織人員的非國家工作人員受賄罪、對(duì)非國家工作人員行賄罪、挪用資金罪、職務(wù)侵占罪等，亦應(yīng)一并調(diào)整由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。

監(jiān)察體制改革前，政務(wù)處分依據(jù)主要是公務(wù)員法、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》，改革后將擴(kuò)展到法官法、檢察官法以及由《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》授權(quán)國有企業(yè)、事業(yè)單位結(jié)合實(shí)際制定懲戒制度帶來的一系列國有企業(yè)、事業(yè)單位的內(nèi)部懲戒規(guī)定，這使得有的案件在給予政務(wù)處分時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)還只能依據(jù)國有企業(yè)、事業(yè)單位的內(nèi)部懲戒規(guī)定，這在道理上似不合適，迫切需要研究解決。為此，可考慮起草適用于各類公職人員的統(tǒng)一的《政務(wù)處分工作條例》。同時(shí)，建議在該條例中明確規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)以外的其他國家機(jī)關(guān)和部門制定對(duì)國家公職人員的政務(wù)處分規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)征得國家監(jiān)察委員會(huì)同意。

監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離政府序列，相應(yīng)對(duì)生產(chǎn)安全事故的調(diào)查和處理，建議通過修訂安全生產(chǎn)法第八十三條，明確授權(quán)由國務(wù)院和國家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制定生產(chǎn)安全事故調(diào)查和處理的具體辦法；并相應(yīng)修訂國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，刪去事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民檢察院派人參加的規(guī)定，明確規(guī)定對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國家工作人員給予處分的意見，負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府無正當(dāng)理由均應(yīng)予采納，并由監(jiān)察機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)落實(shí)等。