時代周報：1994年，我國進(jìn)行分稅制改革。當(dāng)時，實施這個改革的背景是什么？

馬海濤：當(dāng)時是通過分稅制財政體制來規(guī)范中央和地方的財政關(guān)系，采用市場經(jīng)濟(jì)國家通用的辦法。因為過去我們采用的是“財政包干”，存在很多問題。通過分稅制改革主要是強(qiáng)化中央財政的宏觀調(diào)控能力，當(dāng)時中央財政收入占全國財政收入的比重比較低，不足40%，而發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家都是占到60%。

時代周報：但是，分稅制的不合理性也逐漸暴露，其中最大一個就是地方的財權(quán)與事權(quán)不匹配，比如2004年，地方財政收入占全國財政總收入的45.1%，但財政支出卻占全國財政總支出的72.3%。地方收入越來越少而要干的事越來越多，所以財政嚴(yán)重困難。于是地方就致力擴(kuò)大可獨享的收入來源，特別是城鎮(zhèn)土地使用稅、國有土地有償使用收入等，這就是大家所熟知的土地財政。您覺得分稅制是導(dǎo)致土地財政的原因嗎？

馬海濤：有人形象說“上面千條線，下面一根針”，現(xiàn)實中確實存在地方政府事權(quán)過大、財權(quán)過小的現(xiàn)象。這會導(dǎo)致地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴越來越大。于是有地方政府干脆堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)，要么借債，要么發(fā)展土地財政，一些經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)的地區(qū)就是賣地，搞房地產(chǎn)。從邏輯上講，我認(rèn)為分稅制只是導(dǎo)致土地財政的一個原因，我覺得真正的核心原因是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動和GDP的政績考核。沒有GDP怎么辦呢？賣地是一個好辦法，所以土地財政越來越明顯。

所以，我們要完善分稅制，這對土地財政的解決肯定有推動作用，當(dāng)然也不能說分稅制改革搞完了，土地財政的問題就徹底解決了。

時代周報：從財政的角度講，要怎么完善分稅制呢？

馬海濤：到底哪些是地方政府要做的，哪些是中央政府要做的，這個是我覺得很重要的。事實上，我們也逐步在調(diào)整，比如過去基礎(chǔ)教育基本上都是地方政府來承擔(dān)。另外我認(rèn)為要分稅、分租、分利相結(jié)合。

我們還需要完善轉(zhuǎn)移支付制度，我們現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)達(dá)到三萬億元，起到很好的效果，但是存在很多不科學(xué)的地方。我認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付比例還應(yīng)更高一些，比如教育、醫(yī)療等等，專業(yè)性轉(zhuǎn)移支付比例則要降低，就是專門修路、修堤壩這些。這容易實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化，因為專項越多，越容易出現(xiàn)我們平時所講的“跑部錢進(jìn)”。

我建議要建立地方稅收體系，現(xiàn)在地方政府基本沒有設(shè)立稅種的權(quán)限，包括現(xiàn)在要討論的資源稅、還有在討論的財產(chǎn)稅，這些在國際上都是地方稅。比如對中西部來講，資源比較多，可以設(shè)立資源稅作為地方稅，使地方收入增加。這些因素客觀上加大了地方政府對土地財政的依賴，但土地財政更深層的原因還是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切需要。

時代周報：地方財政困難，也可能跟地方政府支出過多有關(guān)系，比如機(jī)構(gòu)龐大，冗員過多，還有不合理的公務(wù)開支？

馬海濤：這個要改革就更大了，而不是財政探討的問題了，這涉及政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革問題。