7年前，博士畢業(yè)不久的解焱加入了一部法律的專家研討小組。這位中國科學(xué)院的研究者當(dāng)時充滿了信心。她認(rèn)為，自己參與的這部自然保護法律將很快出臺，并成為中國生物多樣性保護領(lǐng)域的“憲法”。

這之后，她參加了數(shù)不清次數(shù)的研討會和專家論證，法案的名稱也經(jīng)歷了4次修改，卻始終無法在10多個相關(guān)部門之間達成共識。

最新的消息是今年3月，全國人大環(huán)境與資源保護委員會(下簡稱環(huán)資委)法案室主導(dǎo)草擬的《中華人民共和國自然遺產(chǎn)保護法(征求意見稿)》開始面向社會征求意見。這標(biāo)志著這個法律草案再次進入立法程序。

但解焱并沒有如釋重負(fù)。在民間環(huán)保組織“達爾問”舉辦的專家研討會上，她直言不諱地說：“這部法，從名字到內(nèi)容，都糟糕透了，甚至連語法都有問題?！?/p>

立法的初衷與思路非常明確，根本沒想到會推不動

從哪個角度來說，解焱最初的自信都不能稱為盲目。

1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》被認(rèn)為是環(huán)保領(lǐng)域的基本法。但這部法律的重點在于污染防治，對于生態(tài)保護領(lǐng)域的描述是一片空白。

而與當(dāng)時占中國國土面積14%的1757個自然保護區(qū)相關(guān)的唯一法律條文，是1994年由國務(wù)院制定的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》。這一條例被學(xué)界指為存在重大漏洞，即核心區(qū)和緩沖區(qū)的比例過于失衡。

按照這部法律的規(guī)定，我國已建的自然保護區(qū)中需要嚴(yán)格保護的比例高達70%左右，這一比例位居世界第一。但根據(jù)世界保護監(jiān)測中心(WCMC)的抽樣調(diào)研，我國的這一比例應(yīng)該在6%左右。

相比管理規(guī)范上的嚴(yán)格，投入自然保護區(qū)的經(jīng)費卻少得可憐，只有52.7美元/平方公里。這一數(shù)字遠低于發(fā)達國家2058美元/平方公里的標(biāo)準(zhǔn)，甚至與發(fā)展中國家157美元/平方公里的標(biāo)準(zhǔn)都相去甚遠。

在不少業(yè)界人士看來，這種要求過高而重視過低的做法，結(jié)果只能是“名存實亡”和“有法不依”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心蘇楊教授在《改善我國自然保護區(qū)管理的對策》中指出，有超過1/3的國家級自然保護區(qū)存在因開發(fā)不當(dāng)導(dǎo)致保護目標(biāo)惡化的問題。比如，為了油田開發(fā)需要，黃河三角洲國家級自然保護區(qū)核心區(qū)曾多次搬遷；為了開發(fā)喀納斯湖的旅游，新疆布爾津縣甚至撤消了自然保護區(qū)管理處。

“通過立法的手段去修正和貫徹保護規(guī)則，幾乎就是火燒眉毛的事情了?！蔽錆h大學(xué)環(huán)保法專家杜群曾多次參與立法調(diào)研會。自2003全國十屆人大一次會議起，加快該法的立法進程便已提上了全國人大環(huán)資委的工作日程。

她告訴中國青年報記者，當(dāng)時的全國人大環(huán)資委副主任葉如棠對制定該法非常熱心。葉如棠不僅擔(dān)任起草小組的組長，還經(jīng)常參與草案的具體編寫工作。

杜群甚至期待這部法律，可以秉承并發(fā)揚美國《荒原法》的立法精神。1964年出臺《荒原法》被視為環(huán)保法歷史上的里程碑，其立法理念更是被廣為傳頌：一個地方——那片大地及其生物生命群，自在于人類之外，人對于那里只是一個過客。

“立法的初衷與思路非常明確，根本沒想到會推不動?！苯忪椭两襁€難以接受現(xiàn)實。

2010年10月24日，三位來自廣東的游客在四川貢嘎雪山前享受人間仙景。朱長江攝

要在各部門的利益間完成妥協(xié)，往往以犧牲生態(tài)利益為代價

直到進入草案的討論階段，解焱才意識到了問題的復(fù)雜性。

全國上千個自然保護區(qū)，歸屬國家林業(yè)局主管的占76%，屬前國家環(huán)保總局主管的占11%，除此之外，包括農(nóng)業(yè)部、國家海洋局、水利部、建設(shè)部和國土資源部在內(nèi)的部委也分別有“屬地”。這也意味著，這個草案如果提交全國人大審議，必須首先征得這10多個職責(zé)部門的書面同意。

據(jù)知情人回憶，立法之初最為積極的當(dāng)數(shù)國家林業(yè)局。“他們希望立一部只針對自然保護區(qū)的法律。這樣的話，林業(yè)局的位置將大大提高。畢竟，他們負(fù)責(zé)的自然保護區(qū)比例最高?！?/p>

但專家小組的主流意見是：引入國際通行的“自然保護地”概念，將自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、國家地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等所有子生態(tài)保護系統(tǒng)均納入自然保護的評價體系。據(jù)說，葉如棠本人也傾向于這種意見。

這個方案實現(xiàn)的前提，是當(dāng)時的國家環(huán)保總局放棄手中的自然保護區(qū)管理權(quán)限，轉(zhuǎn)變?yōu)檎麄€自然保護體系的監(jiān)管部門，從而打破各自為政、執(zhí)法不嚴(yán)的怪圈。

2006年2月15日，全國人大環(huán)資委在全國人大會議中心召開了“自然保護地立法國際研討會”。據(jù)杜群回憶，包括部委的部門負(fù)責(zé)人和各省的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人都參與了這次會議，與會人數(shù)近200人。她樂觀地判斷，2006年這部草案就可以提交全國人大審議并獲通過了。

但當(dāng)大會進入到自由討論階段后，會場氣氛頓時變得異常熱烈：有人表示該法缺乏可操作性，有人認(rèn)為“外國的理念不一定好用”，也有人直言自然保護區(qū)理念用了20年，已經(jīng)成了“環(huán)保的一面旗幟”，不能說廢就廢。

“最根本的原因是，這套方案提高了國家環(huán)?？偩值奈恢茫屍渌块T平白無故多了個婆婆?！笔潞蠼忪头治龅?。

為此，專家組一度將《自然保護地法》更名為《自然保護區(qū)域法》，但立法過程仍徹底陷入停滯。

“立法權(quán)被行政權(quán)綁架了。”自2003年開始，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長高利紅教授便以一個觀察者的身份關(guān)注此事，“某種程度上，要在各部門的利益間完成妥協(xié)，往往以犧牲生態(tài)利益為代價?！?/p>

民間環(huán)保組織“自然之友”發(fā)布的年度環(huán)境綠皮書《中國環(huán)境發(fā)展報告(2010)》似乎印證了這一點。其中指出：“一些過去在被遺忘角落守著寂寞的自然保護區(qū)，正在從自然化、生態(tài)化向經(jīng)濟化、產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化和人工化迅速轉(zhuǎn)變?！?/p>

中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)政法學(xué)院教授黃德林曾多次赴地方自然保護區(qū)考察。他發(fā)現(xiàn)同一塊地方，很有可能既是自然保護區(qū)，又是風(fēng)景名勝區(qū)，還是國家公園，由于行政管理部門之間權(quán)力邊界極不清晰，相互扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，“有利益的時候往前搶，沒利益了就往后退”。

僅在近5年間，就有39處國家級自然保護區(qū)出于開發(fā)和旅游的動機，申請變更保護區(qū)范圍，黃德林曾親眼看到環(huán)保部的一位負(fù)責(zé)審批的處長大發(fā)雷霆，“他以為他是誰，半頁紙就要把國家級保護區(qū)變沒了！”

高利紅在四川王朗國家級自然保護區(qū)調(diào)研的時候，曾有一位官員向她抱怨，有旅游部門圍著保護區(qū)搞開發(fā)，卻堅持不進行收益分配。對方開玩笑問：“我們這叫不叫國有資產(chǎn)流失呀？”

有個法，總比條例要強

直到黃德林、解焱受邀參加今年2月的專家研討會時，該草案已經(jīng)修改了不下10稿。這一次，草稿的名稱又變成了《自然遺產(chǎn)保護法》。

據(jù)悉，自2008年3月建設(shè)部原部長汪光燾當(dāng)選全國人大環(huán)資委主任委員以來，該草案的調(diào)研與擬定工作重新開始。目前，國家自然遺產(chǎn)和國家自然與文化雙遺產(chǎn)屬于國家住房與建設(shè)部管理的范圍。截止到2010年2月，《自然遺產(chǎn)保護法》立法工作會議已召開7次。

這個幾經(jīng)易稿的草案，反而引起了學(xué)界更為激烈的反對。

在這一版本的草案中，保護范圍縮小成了“國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)與國家級風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)”。在高利紅看來，這種把保護區(qū)“孤島化”的管理方式，明顯違背了生態(tài)保護的常識。

不少專家也對“自然遺產(chǎn)”的稱謂很是擔(dān)憂。杜群認(rèn)為：“自然遺產(chǎn)這個概念在中國已經(jīng)變味了，現(xiàn)在又把風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護區(qū)放在一起，很難不讓人聯(lián)想到開發(fā)與趨利?！?/p>

“他們讓我提意見，我說我沒法提意見，這稿子只能重寫！”解焱態(tài)度很是激烈。

同樣反對的還有國家林業(yè)局。據(jù)說，在征求意見稿向社會公開后，林業(yè)局的相關(guān)負(fù)責(zé)人遞交了書面意見，表示“沒有操作空間”。一位林業(yè)局的負(fù)責(zé)人為此抱怨說，“還不如同意5年前那個《自然保護地》草案”。在8月的一稿修訂草案中，具體的章節(jié)條例并未有太大變動，卻留出了“相當(dāng)篇幅”去回應(yīng)林業(yè)局的質(zhì)疑。

一位不愿透露姓名的專家分析說，一旦立法成功，勢必涉及財政撥款支持。相比于保護區(qū)立法范圍被大大縮小的林業(yè)局，主管風(fēng)景名勝區(qū)的國家住房與建設(shè)部有可能會成為最大的受益者。

有當(dāng)事人回憶，在2月的專家研討會上，曾出現(xiàn)這樣一幕：蘇楊在發(fā)言中表示自己代表國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)言，“立場是很超脫的?！痹捯粑绰?，汪光燾也迅速響應(yīng)，“我是代表全國人大環(huán)資委發(fā)言，我也是很超脫的?！?/p>

無論立場如何，方方面面透露出的信息表明，這一草案很可能將提交全國人大常委會審議。

“我只能告訴你，該法的進度非?？?，基本上已經(jīng)是板上釘釘了?！碧K楊向記者表示。

而據(jù)解焱回憶，在2月召開的專家研討會上，大部分專家都表達了“贊成通過”的意愿，而除了自己之外，另一位明確的反對者就是蘇楊。

在記者的再三追問下，蘇楊委婉地說，“現(xiàn)在只能換個角度考慮，有個法，總比條例要強?！?本報記者 林衍