財政部財政科學(xué)研究所所長 賈康

中央國債登記結(jié)算公司業(yè)務(wù)總監(jiān) 吳方偉

住房提供機制

必須改革完善

●住房供給須“保障軌”

與“市場軌”相結(jié)合

中國住宅提供方式已經(jīng)歷過一次大的變革：建國至上世紀(jì)90年代初，城市居民住宅主要是由國家或企業(yè)配租，但居民住宅改善速度很慢。90年代中期開始“房改”，實行市場化提供方式，居民自購商品房為主，政府配售“經(jīng)濟適用房”為輔，城鎮(zhèn)人口居住條件得到大大改善。但經(jīng)過15年左右的實踐，現(xiàn)行提供模式也暴露出其缺陷，突出問題是商品房價格脫離理性，過快上漲，影響人民生活和社會穩(wěn)定，甚至可能影響、制約中國的和諧發(fā)展與國際競爭中的現(xiàn)代化進程。對此政府雖有認(rèn)識，正在努力采取應(yīng)對措施加強調(diào)控，但各部門和各利益集團還未達成共識，長遠戰(zhàn)略仍欠明朗，目前的調(diào)控政策也顯得治標(biāo)多治本少，缺乏大思路，帶有臨時色彩。

為了維護人民“住有所居”基本權(quán)利，并維持中國房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)有的支撐力，平穩(wěn)實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)，亟須對今后的住房供給機制作長遠考慮，實行旨在長治久安的統(tǒng)籌，其中的關(guān)鍵，是使政府和市場各司其職：政府在做好國土開發(fā)和不動產(chǎn)建設(shè)“頂層規(guī)劃”的同時，側(cè)重于提供為低收入階層托底的“保障軌”上的廉租房和適合于收入“夾心層”的適租房，同時，讓“市場軌”去配置一般商品住宅等產(chǎn)權(quán)房，政府在加強制度性建設(shè)和制定好“頂層規(guī)劃”的同時，在產(chǎn)權(quán)房領(lǐng)域主要是管理好市場規(guī)則，并科學(xué)利用稅收杠桿調(diào)節(jié)這一市場。

●住房提供理念須更新調(diào)整

住房是什么？住房是用來“住”的，不是用來“炒”和用來“囤”的。把所有的居民住宅都作為投資品看待的政策理念，已被現(xiàn)實生活證明是錯誤的、片面的和缺乏遠見的。政府的立足點應(yīng)是首先考慮低收入階層“住有所居”的利益，而非投資客的利益。社會資金應(yīng)被引導(dǎo)到證券市場和房地產(chǎn)信托投資基金，當(dāng)然也應(yīng)積極探索以適當(dāng)?shù)亩喾NPPP（公私合作伙伴關(guān)系）方式引導(dǎo)社會資金加入政府主導(dǎo)的保障房供給領(lǐng)域。

政府應(yīng)干什么？政府的首要責(zé)任，是促進和保證居民有房子住，進而應(yīng)在此基礎(chǔ)上，而不是脫離了這個要義去“促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展”和“保證商品房房價的合理”。過去往往出現(xiàn)定位不準(zhǔn)的問題和一些調(diào)控“進退失據(jù)”的問題，原因大多是把商品房提供方式當(dāng)做了實際上的唯一方式，想完全通過市場和房價的合理化來間接地解決住房問題，同時也想兼顧地產(chǎn)商們的既得利益，在制度建設(shè)方面又陷于遲疑狀態(tài)，招致經(jīng)濟關(guān)系上理不順，調(diào)控管理上較被動。

居住公平的原則應(yīng)如何理解與把握？居住公平應(yīng)在也只能在一定范圍和限度內(nèi)實現(xiàn)；實現(xiàn)居住公平必須用政府“看得見的手”托好底，并且借助市場“看不見的手”推動中高端的合理配置，其間再加入必要的經(jīng)濟手段適當(dāng)調(diào)控不平等的情況。在中國，居住公平的理念核心應(yīng)是實現(xiàn)“有限公平”，即居者在一定面積內(nèi)居住權(quán)平等（廉租房、適租房和商品房的地段不應(yīng)全然隔離、形成天壤之別，同時商品房在一定面積內(nèi)應(yīng)實行物業(yè)稅減免政策的平等），而超出這個范圍的，則可適用市場原則和國際上可借鑒的調(diào)節(jié)做法（自由買賣+臺階式物業(yè)稅）。

住房提供方式可否有多種？我國商品房市場雖發(fā)展很快，但只能起一條腿的作用，繼續(xù)只用這一條腿解決中國的住宅問題，是行不通的，必須兩條腿走路。保障房不是權(quán)宜之計，而是值得努力探索創(chuàng)新的長效住房供給方式。對居者來說，商品房與保障房基本的區(qū)別是一個擁有產(chǎn)權(quán)可自由轉(zhuǎn)讓，一個無產(chǎn)權(quán)、不可轉(zhuǎn)讓或只能有條件轉(zhuǎn)讓，但均可在其中過上有基本尊嚴(yán)的生活。

如何看待所謂的“土地財政”？既要反對現(xiàn)行土地批租制度下地方可能出現(xiàn)的“竭澤而漁”、不顧子孫后代的短期行為傾向，又要反對一味指責(zé)和妖魔化地方政府、把商品房房價高企的原因全部歸因于地方官員的簡單化、表面化認(rèn)識傾向。關(guān)鍵是要著力建立地方土地批租收入可合理延續(xù)的機制和使地方政府職能、行為趨于合理化的地方稅體系，以及地方債制度，這種改革的結(jié)果也將有利于商品房的價格回歸理性。

●現(xiàn)有商品房

和保障房提供機制的幾個問題

現(xiàn)有商品房提供機制存在一系列問題，但其中一個“原發(fā)性”的問題是在地方稅體系建設(shè)遠不到位的情況下，土地批租制度一批70年，一次性通過招拍掛獲得巨額土地收入，既助長了商品房成本、稅基和價格的抬高，又強化了地方政府短期行為，使財政收入不可持續(xù)。

現(xiàn)行保障房的提供方式包括“廉租房”和“經(jīng)濟適用房”，前者是根本收不回成本的，搞大了財政難以為繼，只能針對最低收入階層特殊困難人群，在較小范圍發(fā)展。后者曾得到發(fā)展，但概念、邊界模糊，管理漏洞百出，弊病防不勝防，出現(xiàn)較嚴(yán)重的公共資源誤配置的扭曲現(xiàn)象，同時對財政基本上無回報，甚至要財政貼錢。

●應(yīng)從兩條軌道上

著手改革住房供給方式

一是要從保障房入手，對現(xiàn)行“經(jīng)濟適用房”制度進行改革，建立法律關(guān)系清晰、財政可持續(xù)、低中收入者無“后顧之憂”的廉租房與經(jīng)濟適租房制度。

二是要從商品房入手，對土地批租制度和不動產(chǎn)稅費制度進行改革，建立財政有收入、居者見公平、政府顯善政的土地批租制度和不動產(chǎn)（房地產(chǎn)）稅費制度。

變商品房土地批租為

“批租+物業(yè)稅”

●香港的經(jīng)驗

香港在港英政府統(tǒng)治下曾長期實行政府所有制下的土地批租制度，由政府一次性出讓若干年限的土地使用權(quán)，并一次收取整個出讓期限內(nèi)各個年度地租的貼現(xiàn)值總和。同時，還有不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)、經(jīng)營活動上施加的“差餉稅”與“物業(yè)稅”。為避免港英政府在香港回歸前的短期行為，1984年，“中英聯(lián)合聲明”對香港土地批租制度的部分內(nèi)容做了修改，香港此后實際上調(diào)整為土地批租制和土地年租制的混合體制，這對我們有一定的啟發(fā)性和可借鑒意義。

●實行“一次性批租+

階梯式物業(yè)稅”

我們今后在土地開發(fā)環(huán)節(jié)可考慮仍進行招拍掛（當(dāng)然，作出招拍掛的技術(shù)性優(yōu)化是很有必要的），但開發(fā)商只交半款或更高些比例的部分（比如70%），另一半或剩下的部分，是分散到未來的70年中，由地方政府通過物業(yè)稅的方式向房屋所有者收取；同時物業(yè)稅對每戶的基本面積實行減免。以一線城市為例，可設(shè)想，不管你有幾套房，物業(yè)稅對房屋所有人名下80平米以下的部分予以適當(dāng)減免，僅逐年收取一個象征性的或較低的固定的稅額；對80平米以上的部分實行階梯式的稅率，即超額累進稅率。政府可每隔數(shù)年重新評估土地增值情況，適當(dāng)調(diào)整不同地段的稅率，但80平米內(nèi)的優(yōu)惠政策可長期穩(wěn)定不變。如此，一是體現(xiàn)保障基本民生和對長期居住“托底”的政策意圖，并鼓勵小面積“低碳居住”，抑制過多占用住房資源和炒作；二是有助于把商品房房價高的一個“地價因子”予以降低；三是實現(xiàn)地方“土地財政”的可持續(xù)。

●已售一般商品房

可漸進地與新政接軌

為了避免社會震動，物業(yè)稅（建議出臺時正式定名為“房地產(chǎn)稅”）改革之初，可側(cè)重對已實行新的土地批租制度的商品房進行課征，對已售一般商品房可以暫不征收，只是對管理上很容易認(rèn)定的超大面積的獨立別墅和豪華公寓等實征，以后在漸進改革中再逐步使更多的商品住宅與新政接軌。

開辟“躉租房”提供渠道

●“躉租房”的概念、

對象與建設(shè)主體

“躉租房”屬于保障性住房，是適租房的一種，它是產(chǎn)權(quán)歸地方政府，但居者可在一次性繳納租金后擁有長期使用權(quán)的公有住房，即躉交租金的公房?？稍O(shè)想，在一線城市建設(shè)一種“65平米左右，30萬元上下，租期30年左右、可轉(zhuǎn)租為售”的標(biāo)準(zhǔn)“躉租房”，主要面向“夾心層”和其他中低收入者。比如“躉租房”最小為50平米，最大為80平米，地方政府可統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計理念是“實惠、體面、一般家庭住得下”?！败O租房”的建設(shè)主體為城市地方政府，可由其組織招投標(biāo)，選擇和委托資質(zhì)好的開發(fā)商，按其要求和圖紙代為具體進行建設(shè)和物業(yè)管理。

奧地利社會黨政府從上世紀(jì)30年代起為低收入階層建造住房的經(jīng)驗值得借鑒，其中一些做法和這里所提的“躉租房”的設(shè)想類似。

●建設(shè)資金的籌措、

回收方式和躉交租金額

發(fā)行具有資產(chǎn)支持證券性質(zhì)的地方債券（或地方政府債，或地方融資平臺債，或房地產(chǎn)信托投資基金受益券）投資建設(shè)“躉租房”，依靠所收取的躉交租金，政府能完全實現(xiàn)平衡運作，同時能允許在居者經(jīng)濟條件具備時，根據(jù)其請求轉(zhuǎn)租為售，進而獲得差價收入，租、售所得均進入財政預(yù)算管理。這種民生安居項目，既是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，又有較大的現(xiàn)金流，同時還可持續(xù)帶動建材、裝修、家居用品制造等行業(yè)的增長和就業(yè)，是適合地方舉債的項目，也是一定時期內(nèi)地方融資平臺能恰當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域。由于有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的支持，所以不用擔(dān)心債券或受益券不能償還。躉交租金額應(yīng)略大于建安成本+配套費+稅費+其他管理費用+債券融資利息及費用。以一線城市城區(qū)非中心地塊或近郊地塊為例，假定每平米建安成本+配套費+稅費+其他管理費用+債券融資利息及費用為4000元，則30年期“躉租房”每平米躉交租金可規(guī)定為4615.4元，65平米的“躉租房”總租金為30萬元，這樣每平米躉交租金高出成本615.4元，每套65平米的“躉租房”政府可“掙”4萬元，用于補充“保障房建設(shè)基金”。

●“躉租房”的分配、

按揭和轉(zhuǎn)租為售

躉租房的申請條件：在該市有戶口或長期居住證，身份證號碼下無商品房?！败O租房”承租人可申請公積金貸款，但月還款額一般應(yīng)與單位繳存與個人繳存之和相當(dāng)，其余均應(yīng)首付，因為此貸款不同于抵押貸款，屬于以公積金月繳存為支持的信用貸款（此舉旨在減輕承租人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，對于增加即期消費有利，同時也有利于降低銀行貸款的風(fēng)險）。承租人可在租約期的任何時間內(nèi)申請購買所租住房，屆時房屋的性質(zhì)由公有租賃房轉(zhuǎn)為商品房，價格可參考當(dāng)時周邊商品房價格，但考慮到承租人已經(jīng)裝修等因素，可給予一定的優(yōu)惠折扣。地方可根據(jù)自己轄區(qū)住房供需的具體情況，在時機恰當(dāng)時采取鼓勵轉(zhuǎn)租為售的政策，以補充地方財政收入。顯然，“躉租房”與經(jīng)濟適用房相比，一個重要的優(yōu)勢就是大大減少人為“扭曲”的可能空間，并有利于財政的可持續(xù)。應(yīng)該在制度上嚴(yán)格規(guī)定承租人不得當(dāng)“二房東”賺取租金價差，如果存在“二房東”，則實際租房者可憑其與“二房東”的租約向物業(yè)管理機構(gòu)提出轉(zhuǎn)租申請，管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)核實情況后立即辦理相應(yīng)的退租和轉(zhuǎn)租手續(xù)，使“二房東”無利可得。

●“躉租房”的副產(chǎn)品——廉租房

“保障房建設(shè)基金”的一個用途是建設(shè)廉租房，在發(fā)展“躉租房”的同時，政府可順便不花錢或少花錢形成廉租房的供給。

(責(zé)任編輯：鐘慧)