江西萬載縣委書記陳曉平近日因為質(zhì)問著名學(xué)者于建嶸“我們縣委書記不拆遷，你們知識分子吃什么”，而在網(wǎng)絡(luò)世界迅速躥紅。于建嶸接著曝光，這位縣委書記還對上訪者立下一條規(guī)矩：今后凡是到北京非正常上訪的，第一次訓(xùn)誡談話并罰款；第二次拘留；第三次勞教。媒體已經(jīng)證實，陳曉平確實在8月31日該縣維護社會穩(wěn)定集中整治月活動暨政府機構(gòu)改革動員大會上講過這樣的話。

這樣的縣委書記已經(jīng)變成了土皇帝，國家的憲法、法律在他眼里就是廢紙，他把自己看成了當?shù)刂粮邿o上的統(tǒng)治者、立法者。

憲法第四十一條規(guī)定，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。

《信訪法》第三條規(guī)定，任何組織和個人不得打擊報復(fù)信訪人。按照該法第四十七條，信訪人違反了有關(guān)規(guī)定，有關(guān)國家機關(guān)工作人員應(yīng)當對信訪人進行勸阻、批評或者教育。經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止；違反集會游行示威的法律、行政法規(guī)，或者構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。該條沒有提及罰款，也沒有提及勞教。另外，《信訪法》從來沒有規(guī)定，到北京上訪屬于“非正常上訪”。也就是說，萬載縣委書記一個人隨隨便便地制定了一套法律，這套法律在憲法、法律之外，甚至與之完全背道而馳。但很顯然，在萬載縣境內(nèi)，真正有效的正是縣委書記制定的這些法律。這位縣委書記就是典型的土皇帝，在他所統(tǒng)治的范圍內(nèi)，他就是至高無上的，他的話就是法律。也正是借助這些法律，這位縣委書記可以大規(guī)模地進行強制性拆遷。

這樣的情形并不只是發(fā)生在萬載縣。暴力拆遷導(dǎo)致民眾自焚的江西宜黃縣委書記是這樣的土皇帝；一聲令下拆除成百上千個村莊，強迫農(nóng)民集中居住的山東諸城市委書記也是這樣的土皇帝。

經(jīng)濟學(xué)家解釋中國過去十幾年的經(jīng)濟高速增長，多歸因于地方政府間的競爭。其實，這種所謂的“競爭”的主體，不是別人，就是在本轄區(qū)內(nèi)享有至高無上的權(quán)力的一個個地方土皇帝。他們可以超越憲法，無視民眾的財產(chǎn)權(quán)，利用自己掌握的強制力，強迫拆遷居民房屋、征收農(nóng)民土地，污染農(nóng)田河流，壓低勞工工資。面對這些侵害，法律所規(guī)定的行政申訴或者司法救濟，基本上失靈。

民眾本以為可以保障他們權(quán)利、利益的憲法、法律，在很多地方，幾乎成為廢紙。民眾只有走上上訪這樣一條沒有希望的希望之路。這些土皇帝則用自己的土法律對付這些上訪者：為上訪者辦學(xué)習(xí)班，把上訪者當成精神病人予以禁錮，與保安公司合作截訪，或者像萬載縣委書記所宣告的那樣，干脆處以拘留、勞教，等等。

按照憲法設(shè)計，中國本來應(yīng)當屬于中央集權(quán)國家，為什么竟會出現(xiàn)憲法、法律在地方失靈的局面？古人已經(jīng)深切地感受到，秦以來的政府架構(gòu)存在嚴重缺陷，其中一項就是單獨依靠自上而下的監(jiān)督機制約束基層官員，但由于上級官員的政績依賴于下級官員，于是，監(jiān)督很自然地就蛻變成為合謀，自上而下的監(jiān)督體系基本失靈。除此之外，又沒有其它監(jiān)督機制，比如，沒有民眾監(jiān)督，也沒有獨立的司法監(jiān)督。結(jié)果，每一個地方政府就成為一個權(quán)力自足的土圍子。

政府內(nèi)部同樣缺乏民主機制，地方政府的最高長官也就成為主宰一方的土皇帝。他們幾乎可以隨心所欲地做任何事情，而不會遭遇制度化的監(jiān)督、制約。其結(jié)果是，全國性憲法、法律在地方經(jīng)常無效，地方長官的意志變成最高法律。制度的內(nèi)在缺陷讓中央集權(quán)體制完全走向自己的反面，“政令不出中南?！钡膰@息，說明的正是這一現(xiàn)象。

這些土皇帝在憲法、法律之外制定的稀奇古怪的土法律、土政策，確實在短期內(nèi)實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速增長。但是，這一增長所形成的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是高度扭曲的，更重要的是，這一增長是以廣泛而嚴重地侵害民眾權(quán)益的方式實現(xiàn)的，也因此，經(jīng)濟增長過程伴隨著民眾的上訪、伴隨著群體性事件，總之，好看的增長伴隨著統(tǒng)治的正當性的流失。維穩(wěn)體制應(yīng)運而生。這種體制旨在維護社會秩序，然而，實際運轉(zhuǎn)的結(jié)果卻是強化了土皇帝們的權(quán)力。他們可以更加肆無忌憚地侵害民眾權(quán)益，結(jié)果，社會秩序更加不穩(wěn)。

種種社會跡象已經(jīng)表明，立刻采取有效的改革措施，控制土皇帝的權(quán)力，已經(jīng)成為政治上的當務(wù)之急。