● 李昌平：農(nóng)村不大拆大建怎么發(fā)展？

● 于建嶸：圈地是城市對農(nóng)村的掠奪

● 鄭風田：農(nóng)民宅基地不是“唐僧肉”

李昌平表示，政府不應在農(nóng)村拆建中作為經(jīng)紀人，而地方財政喂不飽誘發(fā)牟利沖動，應從財政體制入手讓政府為民服務

【訪談】

近日，在全國開展的拆村運動引起社會極大關注。這場拆村運動的政策背景是，國土資源部2006年推行的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”試點。隨著這一政策推出，地方上違背民意的強拆在日益增多，曲解政策現(xiàn)象時有發(fā)生，地方的土地財政沖動愈發(fā)高漲。

本報邀請三位農(nóng)村專家于建嶸、鄭風田和李昌平，詳細剖析諸多違規(guī)現(xiàn)象的深層根源。專家形成一致觀點，問題不在政策本身。他們分別認為，財政體制缺陷不能保證地方政府為民服務、宅基地財產(chǎn)權的不明確、宅基地未能按市場化流轉(zhuǎn)等問題的存在，最后導致農(nóng)民土地權益被剝奪。

現(xiàn)在整個財政體制把鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞得沒錢花，而土地收益成為基層政府主要財政來源，所以就要以地生財。

李昌平(17年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗，現(xiàn)任河北大學中國鄉(xiāng)村建設研究中心主任；最早提出新農(nóng)村建設應該“合村并居”、“宅基地換房”。)

拆與建，必經(jīng)之路

新京報：你在前幾年就提出新農(nóng)村建設應該大拆大建，你為什么那么說？

李昌平：我們要發(fā)展城市化，要搞新農(nóng)村建設，當然要盤土地。土地整合后，城鎮(zhèn)發(fā)展得快，農(nóng)村也發(fā)展得快，這個是必經(jīng)之路。

新京報：你怎么會有這個想法？

李昌平：上世紀80年代，我還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，開始從事村與村換地，中心村和邊遠村之間換地，節(jié)約出來土地辦廠，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才發(fā)展起來，并逐步形成小城鎮(zhèn)格局。隨后我也形成了這個概念。

新京報：但很多專家認為不該大拆大建。

李昌平：我認為，該拆的拆，該建的建。中國要把9億農(nóng)民變成只有兩三億農(nóng)民，要把幾百萬個自然村變成八九萬個中心村，不拆不建怎么可能。這種情況下，我們怎么搞公共服務，怎么搞城鄉(xiāng)一體化。

政府不該借拆掙錢

新京報：但一些地方政府為推動城市化進行強拆。那是否說明你的想法有問題？

李昌平：我認為拆建的總體思路、方向是對的，但一些做法錯了。

新京報：哪兒錯了？

李昌平：在城市發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展中，政府不應該成為經(jīng)紀人。政府要在這里掙錢，肯定就會產(chǎn)生很多矛盾。

新京報：什么樣的矛盾？

李昌平：比如諸城，政府為掙錢，搞房地產(chǎn)開發(fā)，開發(fā)商為了掙錢，什么事都干得出來。所以只要政府想在這里面掙錢，肯定會出現(xiàn)利益分配問題，就會跟農(nóng)民產(chǎn)生矛盾。

新京報：政府應該扮演什么角色？

李昌平：政府只是服務者角色，不能去掙錢，在農(nóng)村土地整理過程中，關鍵是政府角色的定位。我曾寫過一篇文章題目叫“政府下海，農(nóng)民上樓”，就是批評政府當經(jīng)紀人，不就跟官員下海一樣了。

財政體制缺陷成癥結

新京報：你在農(nóng)村調(diào)研中，有政府甘心扮演服務者角色嗎？

李昌平：我曾去吉林德惠市調(diào)研，當?shù)卣粸檗r(nóng)民服務，沒有掙錢，還貼錢，農(nóng)民集中居住后節(jié)約出很多土地，建了養(yǎng)殖小區(qū)，并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化耕作，農(nóng)民非常滿意。

新京報：政府老貼錢，發(fā)展能長久維持嗎？

李昌平：肯定不能，老貼錢，誰還去做呢？這就是中國現(xiàn)在的矛盾，如果基層政府成了經(jīng)紀人，可能啥事都能做，但也可能啥事都做成壞事；而不掙錢，基層政府又沒積極性，啥事都不做。

新京報：癥結在哪兒？

李昌平：財政體制的問題。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有錢花，那可能就不做經(jīng)紀人，就去做服務了?，F(xiàn)在整個財政體制把鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞得沒錢花，而土地收益成為基層政府主要財政來源，所以就要以地生財。

新京報：那么國土部的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策本身也沒有問題？

李昌平：不是占地或者增減掛鉤有什么錯誤。增減掛鉤沒錯誤，應該說增減掛鉤出臺后，我們更應該把這個事做好。現(xiàn)在相反的做不好，就是因為政府的行為變了，變成了經(jīng)紀人。

新京報：應該怎么解決？

李昌平：現(xiàn)在中央要研究的就是這個問題，要把政府的定位定準。中央財政要給地方財政一定的保證，那才能讓基層政府定位在服務者角色，土地整理才能做好。

庭院經(jīng)濟非改不可

新京報：有專家認為，讓農(nóng)民“上樓”會對庭院經(jīng)濟、家庭養(yǎng)殖等帶來不便，你認為呢？

李昌平：集約土地，這是趨勢。以后農(nóng)民家家戶戶種地將會改變，吉林德惠現(xiàn)在只有5%-10%的人在種地。他們建了現(xiàn)代養(yǎng)殖園，家庭養(yǎng)殖也根本不存在。

新京報：是因為庭院經(jīng)濟將不被社會所需要？

李昌平：農(nóng)民也是人，也需要有個人畜分家的居住環(huán)境。10年前60%的農(nóng)戶還養(yǎng)豬，現(xiàn)在是只有20%的人在養(yǎng)豬。這就是變化，我估計再過10年，80%的人都不種地了。便于機械化耕種的平原地區(qū)，就不會家家戶戶去種了。

新京報：你認為現(xiàn)有的農(nóng)村體制將要改變？

李昌平：可以這么理解。1985年開始，農(nóng)民進城打工越來越多。所以說小崗村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的作用到1985年就已經(jīng)沒作用了。

新京報：你認為農(nóng)村奔小康應該怎么做？

李昌平：應該增強集體功能，加強農(nóng)民共同體的建設，可以搞社區(qū)建設和治理。

新京報：以前的人民公社就是集體經(jīng)濟，最后農(nóng)民的積極性并不高，現(xiàn)在這么做，不是開歷史倒車？

李昌平：這個說法純粹是一派胡言。鄧小平1992年的講話，說農(nóng)村有兩次飛躍。第一次飛躍是把農(nóng)民從人民公社里解放出來，解決溫飽問題，第二次飛躍是搞集體經(jīng)濟，搞合作經(jīng)濟。

一家一戶的農(nóng)業(yè)是最原始最落后的農(nóng)業(yè)，朝合作經(jīng)濟、集體經(jīng)濟的方向走是前進。

節(jié)余土地收益歸民

新京報：但為什么現(xiàn)在一些農(nóng)民不愿意“上樓”，也不愿意交出自己的宅基地？

李昌平：這個問題分兩方面講。一是農(nóng)民內(nèi)部，各家各戶宅基地大小不一，所以矛盾大，拆遷不順利。二是政府壓縮農(nóng)村宅基地后，收益分配沒讓農(nóng)民參與。

新京報：這個問題該怎么解決？

李昌平：壓縮出來的地依然應歸農(nóng)民，政府不參與分配，由農(nóng)民自己來分配，這樣問題就解決了。

新京報：怎么才能引導或規(guī)范地方政府多顧及農(nóng)民利益？

李昌平：中央要讓地方政府吃飽，要讓地方政府變成公共服務者，而不是讓地方政府成為企業(yè)。中央要用服務性的政府指標去考核地方政府。

鄭風田（中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授、博士生導師、副院長，長期關注農(nóng)村土地權益問題。）

農(nóng)民宅基地不是唐僧肉

鄭風田認為應遵循農(nóng)民自愿原則，為宅基地確權以市場化流轉(zhuǎn)

中央有關部門應該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權，同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)民土地權益不受侵犯。

一些地方只占地不復墾

新京報：目前一輪“農(nóng)民集中居住”、“宅基地換房子”的舉動，有人稱為新圈地運動，你認為呢？

鄭風田：當然是，不管以什么名目，其核心都是在侵吞農(nóng)民的宅基地權益，都應該打住，畢竟農(nóng)民的宅基地不是唐僧肉。

新京報：這場圈地運動的動力是什么？

鄭風田：核心的原因很簡單，就是城市建設用地指標緊缺，耕地的18億畝紅線又不能突破，于是都打起宅基地的主意。

新京報：據(jù)你們調(diào)研，“農(nóng)民集中居住”這種做法始于何時何地？

鄭風田：始于江蘇，2001年前后，蘇州、無錫等地富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)農(nóng)民集中居住試驗，當時是為了改善農(nóng)村居住環(huán)境。后來江蘇全省推廣。此后，隨著“新農(nóng)村建設”，全國很多地方都有類似做法。

新京報：你如何看待國土部的“增減掛鉤”政策？

鄭風田：這本來是為增加耕地的一項積極措施，但在操作中，由于政策漏洞，農(nóng)民宅基地權益變相被侵害。

新京報：政策存有什么漏洞？

鄭風田：本該是先復墾，再占地。但由于政策允許先占地，三年內(nèi)復墾歸還，導致了很多地方只顧占地，不按時復墾歸還。

新京報：各地執(zhí)行時還存在哪些問題？

鄭風田：有的擅自擴大試點范圍，有的違規(guī)跨縣域調(diào)指標等，大多違反規(guī)定的最終指向都是農(nóng)民宅基地。

“已出現(xiàn)上樓致窮”

新京報：就農(nóng)民集中居住而言，是利大還是弊大？

鄭風田：這個是需要仔細分析的，就我國目前的現(xiàn)狀來說，強制推進集中居住違背了經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。世界銀行研究指出，人均GDP小于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營土地為主，當人均GDP大于1000美元時，農(nóng)民土地的商業(yè)運作和市場價值才能開發(fā)體現(xiàn)出來。

新京報：現(xiàn)在我國農(nóng)民是否合適集中居??？

鄭風田：目前，我國庭院經(jīng)濟和家庭畜養(yǎng)還是重要收入來源，如果強行推進農(nóng)民集中居住，就會妨礙農(nóng)民的生產(chǎn)生活。

新京報：會影響農(nóng)民收入？

鄭風田：是的，農(nóng)民住上公寓樓，收入會減少，支出卻在增加，水要買，菜要買，不少地方都出現(xiàn)了農(nóng)民“上樓致窮”的現(xiàn)象。

地方不執(zhí)行中央文件

新京報：現(xiàn)在農(nóng)村居住分散，形成很多空心村，集中居住可以節(jié)約土地，這不是好事嗎？

鄭風田：這要因地制宜，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，尊重農(nóng)民意愿。

新京報：現(xiàn)在城市用地緊張，農(nóng)村節(jié)余的土地與城市進行增減掛鉤，這是否合理？

鄭風田：這應該通過市場的方式來解決，而不是簡單掛鉤。

新京報：你認為這是土地收益歸誰的問題？

鄭風田：長久以來，在民間就一直有宅基地繼承的傳統(tǒng)。某些地方僅僅支付房屋拆遷補償收回農(nóng)民的宅基地，造成了對農(nóng)民土地財產(chǎn)權的嚴重侵害。

新京報：事實是農(nóng)民一搬走，宅基地收益歸了政府。

鄭風田：我們要弄清楚一個問題，就是這里采取的是“置換”，而不是征地，大家是通過置換讓自己住得緊湊些，自己做了付出才有了節(jié)余的土地。

新京報：現(xiàn)行政策對農(nóng)民權益有無明確規(guī)定？

鄭風田：有，2010年的中央一號文件就明確規(guī)定：“有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標納入年度土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模不突破，確保復墾耕地質(zhì)量，確保維護農(nóng)民利益?！?/p>

新京報：為什么中央文件無法保護農(nóng)民權益？

鄭風田：關鍵是地方不執(zhí)行，而農(nóng)民又不熟悉文件，這樣在信息不對稱的狀況下，吃虧的是農(nóng)民。

宅基地補償普遍不足

新京報：現(xiàn)在各地的 “集中居住”等做法中，普遍存在什么問題？

鄭風田：普遍存在著地方政府對宅基地補償不足。

新京報：具體怎么表現(xiàn)？

鄭風田：主要表現(xiàn)在：一是只對農(nóng)民“合法確權”的房屋面積給予安置補償，對超出的面積僅僅按成本價補償，有的甚至不給予補償；二是對宅基地不給予補償，或只給予“合法確認”面積補償；三是安置房一般還是集體土地產(chǎn)權證，不能直接上市交易，如果要變?yōu)榭缮鲜薪灰椎?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_19.html" target="_blank" class="keywordlink">房產(chǎn)，還必須補繳一部分土地出讓金；四是補償標準偏低，農(nóng)民得到的補償與同類同地段的商品房價格相比，與土地拍賣出讓的價格相比，差距懸殊。

新京報：該怎么解決？

鄭風田：從國家角度，中央有關部門應該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權，給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)民土地權益不受侵犯。

“圈地風剎不住”

新京報：圈地情況能否遏止？

鄭風田：肯定會有增無減，現(xiàn)在又提出小城鎮(zhèn)化，必然又要占用土地，占補平衡、增減掛鉤不會結束。

新京報：該如何保證農(nóng)民利益？

鄭風田：在宅基地騰退時土地收益要保證，農(nóng)民上樓后要解決他們的生計問題，現(xiàn)在很多政府都不解決，頂多給上個社保，也不承諾就業(yè)。政府可以引進項目，給農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會，他們也不必進城打工。

新京報：有些地方提出“宅基地換保障”，你怎么看待這個提法？

鄭風田：這不合理，享受社保是每個公民的權利，不能以犧牲宅基地為前提。不明白的還以為農(nóng)民真的得到好處占到便宜了。

于建嶸（著名學者，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所教授，社會問題研究中心主任。）

圈地是城市對農(nóng)村掠奪

于建嶸表示，土地糾紛已成影響農(nóng)村社會穩(wěn)定首要問題

農(nóng)村土地制度中存在著政府的行政權力強制侵蝕民權，這一本質(zhì)性問題。如果不限制某些官員在征地時擁有的無限權力，很難從根本上解決問題。

征地拿走差價2萬億

新京報：當前以各種名義圈走農(nóng)民宅基地，換取城市建設用地指標的現(xiàn)象，你怎么看？

于建嶸：可以看成是，城市對農(nóng)村的又一次掠奪。

新京報：據(jù)我們調(diào)查，有些地方在勸說農(nóng)民上樓，但也有采取強制手段的。

于建嶸：由于利益沖動，很多地方都把侵占農(nóng)民土地作為獲取利益和政績的重要手段。有資料顯示，近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。

改革開放以來，至少有5000萬到6000萬農(nóng)民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作，沒有保障，引起糾紛。

新京報：土地糾紛的形式有哪些？

于建嶸：一是不經(jīng)農(nóng)民同意強迫征地，二是補償過低，三是即使補償?shù)瓦€發(fā)不到農(nóng)民手中，四是補償款被貪污挪用。

因土地產(chǎn)生的還有其他糾紛，但主要還是因征地和占地引發(fā)。

新京報：土地糾紛帶來了什么樣的后果？

于建嶸：影響社會穩(wěn)定。土地問題已占全部農(nóng)村群體性事件的65%，已成農(nóng)業(yè)稅取消后，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題和焦點問題。

土地是農(nóng)民的生存保障，而且土地問題涉及巨額經(jīng)濟利益，也就決定土地爭議，更具有對抗性和持久性。

沿海地區(qū)糾紛突出

新京報：土地問題這個新的焦點，有什么特征？

于建嶸：我在社科院就此做過專題研究，是社科院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社科基金課題組和國家軟科學重大項目課題組聯(lián)合做的。

首先是，沖突的當事方和以前不一樣了。以控告方來說，在抗稅的時候，沒有一個村級組織參加抗爭，都是農(nóng)民自發(fā)進行抗爭。現(xiàn)在，村民聯(lián)名仍然是最為主要的形式，不過一些村級組織已成為了重要的控告方。

這主要是由于一些非法征地等爭議中，有的村級組織與農(nóng)民的利益表現(xiàn)一致，村級組織有可能成為維權主體。

新京報：那被控告的一方呢？

于建嶸：也有很大變化，在農(nóng)民稅費爭議中，被告方主要集中在鄉(xiāng)村兩級組織。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最主要的被告，市縣很少成為被告主體。但在土地問題上，農(nóng)民的控告對象已到了縣、市、省，甚至到了國土資源部。這是過去沒有的。

新京報：據(jù)你們的調(diào)查，哪些地方的土地糾紛更嚴重？

于建嶸：主要在沿海發(fā)達地區(qū)，浙江、山東、廣東、福建等地比較突出。這些地方農(nóng)民，主要的控告對象是縣、市政府，爭議多是圍繞征地展開。

而在中部地區(qū)的安徽、河南等地，控告的對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級組織，爭議也是圍繞侵犯農(nóng)民土地承包權展開，比如土地分配不公等。

新京報：農(nóng)民因為土地維權的主動性，與以前有什么變化？

于建嶸：農(nóng)民抗稅最重要的一個方式就是讓政府找不到人，但失去土地的農(nóng)民會主動走到你面前。

農(nóng)民維權方式升級

新京報：你們的研究方式是通過與農(nóng)稅時期的比較得出的，現(xiàn)在的沖突激烈程度與以前比如何？

于建嶸：激烈多了。在稅費爭議時代，最主要的抗爭方式也就是上訪、相互宣傳等，但在土地糾紛中，農(nóng)民動輒就到縣、市政府部門門口或被征土地上靜坐、游行示威甚至到高速公路、鐵路上靜坐。

沖突變得激烈，與警察的沖突也時有發(fā)生。農(nóng)民抗稅時，中央是明文規(guī)定禁止使用警力的。但在土地糾紛中，我們看到經(jīng)常有地方政府動用警力對付抗爭的農(nóng)民。

新京報：看到過你提的一個說法，說現(xiàn)在農(nóng)民維權是“以法抗爭”，為什么提的是“以法”而不是“依法”？

于建嶸：這個我專門寫過文章，“以法抗爭”是美國加州大學伯克利分校歐博文教授提出的，“依法抗爭”是香港中文大學李連江教授提出的。

“以法”是直接意義上的以法律為抗爭武器，“依法”是間接意義上的以法律為抗爭依據(jù)?！耙苑範帯笔强範幷咭灾苯犹魬?zhàn)抗爭對象為主，訴諸“立法者”為輔；“依法抗爭”則是抗爭者訴諸“立法者”為主，直接挑戰(zhàn)抗爭對象為輔，甚至避免直接挑戰(zhàn)抗爭對象。

在“以法抗爭”中，抗爭者更多地以自身為實現(xiàn)抗爭目標的主體；而在“依法抗爭”中，更多地以立法者為實現(xiàn)抗爭目標的主體。

新京報：在土地維權中，農(nóng)民的主要訴求是什么？

于建嶸：還是利益，只是要錢，不是要權。

土地制度侵蝕民權

新京報：但城鎮(zhèn)化是必然趨勢，如何在城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益之間，達到一個平衡呢？

于建嶸：執(zhí)政者和專家學者，都在尋找農(nóng)民失地、失業(yè)問題的解決方案。

主要措施有兩個方面，第一就是要求國家權力機關加強征地管理，嚴格控制征地規(guī)模，禁止隨意修改規(guī)劃。第二是改進補償方式，增加補償，妥善安排好農(nóng)民生計等。

這兩個方案也存在問題。

新京報：什么問題？

于建嶸：這些措施，沒有認識清農(nóng)村土地制度中存在著政府的行政權力強制侵蝕民權，這一本質(zhì)性問題。如果不限制某些官員在征地時擁有的無限權力，很難從根本上解決問題。

(專題統(tǒng)籌 宋喜燕記者 錢昊平 涂重航 北京報道)