進(jìn)出口銀行和中信保上書國(guó)務(wù)院，對(duì)將部分業(yè)務(wù)劃定為商業(yè)性質(zhì)表示強(qiáng)烈異議

中央?yún)R金投資公司發(fā)行的“匯金債”已連續(xù)發(fā)行了兩期，中國(guó)進(jìn)出口銀行（下稱進(jìn)出口銀行）和中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司（下稱中信保）的注資卻不見下文。

“這事還沒有定論?！?0月20日，在廣西南寧出席會(huì)議的進(jìn)出口銀行副行長(zhǎng)朱鴻杰告訴本刊記者。

“似乎漸行漸遠(yuǎn)了?！币晃恢行疟Ｈ耸勘硎?。

“改革方案上報(bào)后一直未批下來。”兩家機(jī)構(gòu)的相關(guān)人士告訴本刊記者。于2010年1月初由央行上報(bào)至國(guó)務(wù)院的最后方案顯示，將由匯金向兩家分別注資300億元和200億元后實(shí)施相關(guān)改革，“匯金債”的發(fā)行用途中按計(jì)劃包括了這500億元注資。

方案上報(bào)后，決策層提出，兩家政策性機(jī)構(gòu)應(yīng)專注政策性業(yè)務(wù)、大幅收縮商業(yè)性業(yè)務(wù)。而制定改革方案的央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部委認(rèn)為，兩機(jī)構(gòu)在金融危機(jī)期間業(yè)務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，部分業(yè)務(wù)應(yīng)厘定為商業(yè)性業(yè)務(wù)，以加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)的成本約束。

聽聞此訊，兩家機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈反彈，分別上書國(guó)務(wù)院，要求再議。“這些業(yè)務(wù)都應(yīng)該是政策性的?！边M(jìn)出口銀行董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)李若谷在有關(guān)信函中如是表示。

矛盾的關(guān)鍵，仍在于政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)模糊不清的邊界，監(jiān)管部門一方面擔(dān)心政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)存在潛在沖突；另一方面，即使是近年來進(jìn)出口銀行、中信保、農(nóng)發(fā)行大力發(fā)展的“自營(yíng)業(yè)務(wù)”，究竟算不算商業(yè)性業(yè)務(wù)，至今機(jī)構(gòu)內(nèi)部還有不同說法。“這意味著，未來如果發(fā)生損失的話，財(cái)政補(bǔ)貼仍然是個(gè)無底洞。”財(cái)政部一位人士表示。

“兩家機(jī)構(gòu)的改革方案不明確，農(nóng)發(fā)行的改革也無法啟動(dòng)。”接近央行的人士透露。比前述兩家機(jī)構(gòu)“自營(yíng)業(yè)務(wù)”更模糊的是，農(nóng)發(fā)行在內(nèi)部“發(fā)明”了“準(zhǔn)政策性貸款”這一含混口徑。

“商業(yè)性金融改革，大家已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，政策性金融改革則還未有定論?！币晃唤咏胄械娜耸咳绱嗽u(píng)價(jià)。改革方向的模糊，導(dǎo)致了進(jìn)出口銀行和中信保改革方案的反復(fù)和停滯。

爭(zhēng)議再起

三部委組成的兩機(jī)構(gòu)改革工作小組成立于2009年3月，當(dāng)時(shí)在進(jìn)出口貿(mào)易總額連續(xù)四個(gè)月嚴(yán)重下滑之后，央行啟動(dòng)了進(jìn)出口銀行和中信保的改革。各方當(dāng)時(shí)達(dá)成的共識(shí)包括：補(bǔ)充資本金、強(qiáng)化政策性和完善公司治理結(jié)構(gòu)；在業(yè)務(wù)范圍方面，兩機(jī)構(gòu)將從政策性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧鏍I(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)；采用分賬管理的形式，體現(xiàn)為國(guó)家賬戶和銀行賬戶，前者主要體現(xiàn)政府交辦的業(yè)務(wù)，后者是市場(chǎng)化業(yè)務(wù)或者自營(yíng)業(yè)務(wù)。

金融危機(jī)發(fā)生之后，進(jìn)出口銀行和中信保的總體業(yè)務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，自營(yíng)業(yè)務(wù)規(guī)模也日漸膨脹。財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部委對(duì)此產(chǎn)生了警覺，并認(rèn)為兩機(jī)構(gòu)現(xiàn)有業(yè)務(wù)很難完全界定為政策性質(zhì)，相當(dāng)大的一部分應(yīng)歸為商業(yè)性質(zhì)，應(yīng)由兩家機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧。

“目前還看不出風(fēng)險(xiǎn)，未來兩三年可能集中爆發(fā)，是否會(huì)給財(cái)政造成無底洞？現(xiàn)在是積極財(cái)政政策，以后政策變化怎么辦？”財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)相關(guān)人士均對(duì)兩家機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)井噴表示擔(dān)憂。

財(cái)政部相關(guān)人士認(rèn)為，“長(zhǎng)期看，政策性金融業(yè)務(wù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重是下降的，并不需其‘包打天下’，危機(jī)結(jié)束，救助性臨時(shí)措施就應(yīng)退出。實(shí)現(xiàn)兩類業(yè)務(wù)分賬經(jīng)營(yíng)后，只需按每年國(guó)家交辦任務(wù)的實(shí)際發(fā)生虧損給予補(bǔ)貼，一年一結(jié)賬?！?/p>

銀監(jiān)會(huì)一位相關(guān)官員表示，確定是否是政策性業(yè)務(wù)，一要看是否有風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和財(cái)政兜底安排，二要看商業(yè)銀行是否愿意介入。對(duì)進(jìn)出口銀行去年的一系列海外投資項(xiàng)目，商業(yè)銀行均表示了很大的興趣，也有一些實(shí)際的參與。這說明把這些業(yè)務(wù)界定為政策性，是存在問題的。

但在進(jìn)出口銀行和中信保受訪人士看來，其目前開展的所有業(yè)務(wù)都應(yīng)是政策性業(yè)務(wù)，包括所謂的自營(yíng)業(yè)務(wù)。中信保和進(jìn)出口銀行已分別自2006年、2007年開展了自營(yíng)業(yè)務(wù)。所謂自營(yíng)業(yè)務(wù)，只是指利率未獲得國(guó)家補(bǔ)貼的貸款，但從業(yè)務(wù)性質(zhì)來看，“仍是政策性的?！敝禅櫧苷J(rèn)為，用自營(yíng)性業(yè)務(wù)來彌補(bǔ)有政策性補(bǔ)貼的貸款虧損，是有益的機(jī)制?！罢咝糟y行不應(yīng)該完全靠在國(guó)家身上?！?/p>

不過，也有業(yè)內(nèi)人士指出，政策性金融機(jī)構(gòu)開展可以和績(jī)效掛鉤的“自營(yíng)”業(yè)務(wù)，和激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。長(zhǎng)期以來，政策性金融機(jī)構(gòu)不僅缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，薪酬待遇亦遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于股改后的商業(yè)銀行?！斑@相當(dāng)于搞創(chuàng)收。但風(fēng)險(xiǎn)呢？”

分賬難解

李若谷此前向本刊記者表示，該行自營(yíng)業(yè)務(wù)主要是和政策性業(yè)務(wù)搭配的商業(yè)性業(yè)務(wù)，是以買方信貸形式，即對(duì)外融資形式體現(xiàn)的相關(guān)融資服務(wù)，“從嚴(yán)格意義上說，二者都應(yīng)屬于政策性貸款，分賬很難操作”。

他舉例說，向境外某國(guó)電站提供的貿(mào)易融資貸款共6億元，其中3億元是含優(yōu)惠利率的政策性貸款，另外3億元是自營(yíng)業(yè)務(wù)貸款，期限是20年，寬限期是五年。“商業(yè)銀行做得了嗎？怎么分賬呢？”

而在此次改革方案中，中信保的短期出口險(xiǎn)被界定為商業(yè)險(xiǎn)，這亦引來中信保的反彈。中信保相關(guān)高管認(rèn)為，短期保險(xiǎn)業(yè)務(wù)至今在國(guó)際上仍屬政策性業(yè)務(wù)范疇。

對(duì)此，中信保內(nèi)部則出現(xiàn)了分歧?！埃ㄖ行疟＃┗鶎佣純A向于短期保險(xiǎn)作為商業(yè)性業(yè)務(wù)，其實(shí)政策性業(yè)務(wù)的拓展會(huì)受到監(jiān)管部門很多束縛，早市場(chǎng)化早好，產(chǎn)品會(huì)更豐富、費(fèi)率會(huì)更優(yōu)惠，中國(guó)的企業(yè)才能受益。”中信保一位基層營(yíng)業(yè)部門負(fù)責(zé)人向本刊記者表達(dá)了此番心聲。由于出口保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是被中信保一家壟斷，企業(yè)普遍反映其費(fèi)率遠(yuǎn)高于同類業(yè)務(wù)的外資出口保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

自上世紀(jì)末以來，短期出口保險(xiǎn)在國(guó)際范圍內(nèi)多被界定為商業(yè)險(xiǎn)。平安保險(xiǎn)等在若干年之前就向保監(jiān)會(huì)申請(qǐng)放開這一業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入。

接近改革工作小組的人士透露，決策層此前之所以提出回歸政策性業(yè)務(wù)的意見，正是擔(dān)心兩家機(jī)構(gòu)“兼營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)”的業(yè)務(wù)定位，又回到四大國(guó)有銀行改革之前兼營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)“一身兩任”的問題。

在1995年以前，四大國(guó)有商業(yè)銀行也曾采取分賬經(jīng)營(yíng)的方式，兼營(yíng)政策性業(yè)務(wù)，但效果不甚理想。國(guó)有商業(yè)銀行往往擠占挪用政策性資金或怠慢政策性業(yè)務(wù)，商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)都不同程度受到影響，最終導(dǎo)致三大政策性銀行的組建，以解決這一內(nèi)部利益沖突。

機(jī)制缺失

“以前進(jìn)出口銀行做的業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行不感興趣或做不了，所以沒爭(zhēng)議。現(xiàn)在伴隨著中國(guó)‘走出去’的大趨勢(shì)，商業(yè)銀行也開始加入了。這才出現(xiàn)了爭(zhēng)議?！敝禅櫧鼙硎?。

回想國(guó)家開發(fā)銀行（下稱國(guó)開行）的遭遇，亦有相似之處。

早期國(guó)開行在地方基礎(chǔ)設(shè)施投資上獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也引來爭(zhēng)議，比如被批“與商業(yè)銀行爭(zhēng)利”。矛盾不斷發(fā)酵的結(jié)果，是2007年底對(duì)國(guó)開行進(jìn)行的商業(yè)化改革，但至今還有諸多后遺癥。此后，進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行等都宣布不打算進(jìn)行商業(yè)化改制。

在銀監(jiān)會(huì)提出的劃分政策性金融和商業(yè)性金融的標(biāo)準(zhǔn)中，包括看商業(yè)銀行是否愿意介入。這是個(gè)正確但并非可供量化的標(biāo)準(zhǔn)。因此在實(shí)際執(zhí)行中，需要做出相應(yīng)的機(jī)制安排。如美國(guó)進(jìn)出口銀行在買方信貸時(shí)常和商業(yè)銀行平均攤貸；日本國(guó)際協(xié)力銀行的貸款原則是和商業(yè)銀行聯(lián)貸，前者一般占貸款的70％；德國(guó)復(fù)興信貸銀行則通過商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給符合條件的企業(yè)；英國(guó)出口信貸擔(dān)保局在其經(jīng)營(yíng)原則中明確，不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，只是對(duì)商業(yè)性金融的市場(chǎng)“缺口”進(jìn)行彌補(bǔ)?？傊瑖?guó)際上的政策性金融機(jī)構(gòu)更多是以資金杠桿撬動(dòng)更多商業(yè)銀行的資金投入。

一位參與了多家國(guó)有銀行改革的資深業(yè)內(nèi)人士表示，現(xiàn)在對(duì)政策性金融理論技術(shù)的合理性、適用性認(rèn)識(shí)不清，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。“最大問題是道德風(fēng)險(xiǎn)，需要立規(guī)約束。”他認(rèn)為，“應(yīng)讓超越部門利益的獨(dú)立機(jī)構(gòu)來制定改革方案，設(shè)計(jì)政策性金融和商業(yè)性金融協(xié)調(diào)機(jī)制?！?/p>

世界銀行東亞太平洋高級(jí)金融專家王君表示，目前有關(guān)爭(zhēng)議還局限于技術(shù)環(huán)節(jié)。但根本原因，仍是中國(guó)政策金融的立法缺失?！爸两裾咝糟y行連個(gè)條例也沒出臺(tái)，只有成立的時(shí)候有個(gè)章程。”朱鴻杰表示。

王君表示，政策性金融的定位不明確，導(dǎo)致的結(jié)果就是政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍、運(yùn)行規(guī)則等都是在無制度約束的情況下“摸著石頭過河”，一方面監(jiān)管部門很被動(dòng)，潛在問題長(zhǎng)期得不到暴露，隱藏著極大的金融風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，也制約著政策性機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮和自身發(fā)展。