進出口銀行和中信保上書國務(wù)院，對將部分業(yè)務(wù)劃定為商業(yè)性質(zhì)表示強烈異議

中央?yún)R金投資公司發(fā)行的“匯金債”已連續(xù)發(fā)行了兩期，中國進出口銀行（下稱進出口銀行）和中國出口信用保險公司（下稱中信保）的注資卻不見下文。

“這事還沒有定論?！?0月20日，在廣西南寧出席會議的進出口銀行副行長朱鴻杰告訴本刊記者。

“似乎漸行漸遠了?！币晃恢行疟Ｈ耸勘硎?。

“改革方案上報后一直未批下來?！眱杉覚C構(gòu)的相關(guān)人士告訴本刊記者。于2010年1月初由央行上報至國務(wù)院的最后方案顯示，將由匯金向兩家分別注資300億元和200億元后實施相關(guān)改革，“匯金債”的發(fā)行用途中按計劃包括了這500億元注資。

方案上報后，決策層提出，兩家政策性機構(gòu)應(yīng)專注政策性業(yè)務(wù)、大幅收縮商業(yè)性業(yè)務(wù)。而制定改革方案的央行、財政部、銀監(jiān)會等部委認為，兩機構(gòu)在金融危機期間業(yè)務(wù)規(guī)模迅速擴張，潛在風(fēng)險較大，部分業(yè)務(wù)應(yīng)厘定為商業(yè)性業(yè)務(wù)，以加強對機構(gòu)的成本約束。

聽聞此訊，兩家機構(gòu)強烈反彈，分別上書國務(wù)院，要求再議。“這些業(yè)務(wù)都應(yīng)該是政策性的?！边M出口銀行董事長、行長李若谷在有關(guān)信函中如是表示。

矛盾的關(guān)鍵，仍在于政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)模糊不清的邊界，監(jiān)管部門一方面擔(dān)心政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)存在潛在沖突；另一方面，即使是近年來進出口銀行、中信保、農(nóng)發(fā)行大力發(fā)展的“自營業(yè)務(wù)”，究竟算不算商業(yè)性業(yè)務(wù)，至今機構(gòu)內(nèi)部還有不同說法?！斑@意味著，未來如果發(fā)生損失的話，財政補貼仍然是個無底洞?！必斦恳晃蝗耸勘硎?。

“兩家機構(gòu)的改革方案不明確，農(nóng)發(fā)行的改革也無法啟動?！苯咏胄械娜耸客嘎?。比前述兩家機構(gòu)“自營業(yè)務(wù)”更模糊的是，農(nóng)發(fā)行在內(nèi)部“發(fā)明”了“準(zhǔn)政策性貸款”這一含混口徑。

“商業(yè)性金融改革，大家已經(jīng)達成共識，政策性金融改革則還未有定論?！币晃唤咏胄械娜耸咳绱嗽u價。改革方向的模糊，導(dǎo)致了進出口銀行和中信保改革方案的反復(fù)和停滯。

爭議再起

三部委組成的兩機構(gòu)改革工作小組成立于2009年3月，當(dāng)時在進出口貿(mào)易總額連續(xù)四個月嚴(yán)重下滑之后，央行啟動了進出口銀行和中信保的改革。各方當(dāng)時達成的共識包括：補充資本金、強化政策性和完善公司治理結(jié)構(gòu)；在業(yè)務(wù)范圍方面，兩機構(gòu)將從政策性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧鏍I政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)；采用分賬管理的形式，體現(xiàn)為國家賬戶和銀行賬戶，前者主要體現(xiàn)政府交辦的業(yè)務(wù)，后者是市場化業(yè)務(wù)或者自營業(yè)務(wù)。

金融危機發(fā)生之后，進出口銀行和中信保的總體業(yè)務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)爆炸式增長，自營業(yè)務(wù)規(guī)模也日漸膨脹。財政部、銀監(jiān)會等部委對此產(chǎn)生了警覺，并認為兩機構(gòu)現(xiàn)有業(yè)務(wù)很難完全界定為政策性質(zhì)，相當(dāng)大的一部分應(yīng)歸為商業(yè)性質(zhì)，應(yīng)由兩家機構(gòu)自負盈虧。

“目前還看不出風(fēng)險，未來兩三年可能集中爆發(fā)，是否會給財政造成無底洞？現(xiàn)在是積極財政政策，以后政策變化怎么辦？”財政部和銀監(jiān)會相關(guān)人士均對兩家機構(gòu)業(yè)務(wù)井噴表示擔(dān)憂。

財政部相關(guān)人士認為，“長期看，政策性金融業(yè)務(wù)在國民經(jīng)濟中的比重是下降的，并不需其‘包打天下’，危機結(jié)束，救助性臨時措施就應(yīng)退出。實現(xiàn)兩類業(yè)務(wù)分賬經(jīng)營后，只需按每年國家交辦任務(wù)的實際發(fā)生虧損給予補貼，一年一結(jié)賬?！?/p>

銀監(jiān)會一位相關(guān)官員表示，確定是否是政策性業(yè)務(wù)，一要看是否有風(fēng)險補償和財政兜底安排，二要看商業(yè)銀行是否愿意介入。對進出口銀行去年的一系列海外投資項目，商業(yè)銀行均表示了很大的興趣，也有一些實際的參與。這說明把這些業(yè)務(wù)界定為政策性，是存在問題的。

但在進出口銀行和中信保受訪人士看來，其目前開展的所有業(yè)務(wù)都應(yīng)是政策性業(yè)務(wù)，包括所謂的自營業(yè)務(wù)。中信保和進出口銀行已分別自2006年、2007年開展了自營業(yè)務(wù)。所謂自營業(yè)務(wù)，只是指利率未獲得國家補貼的貸款，但從業(yè)務(wù)性質(zhì)來看，“仍是政策性的。”朱鴻杰認為，用自營性業(yè)務(wù)來彌補有政策性補貼的貸款虧損，是有益的機制?！罢咝糟y行不應(yīng)該完全靠在國家身上?！?/p>

不過，也有業(yè)內(nèi)人士指出，政策性金融機構(gòu)開展可以和績效掛鉤的“自營”業(yè)務(wù)，和激勵機制有關(guān)。長期以來，政策性金融機構(gòu)不僅缺乏有效的激勵約束機制，薪酬待遇亦遠遠低于股改后的商業(yè)銀行?！斑@相當(dāng)于搞創(chuàng)收。但風(fēng)險呢？”

分賬難解

李若谷此前向本刊記者表示，該行自營業(yè)務(wù)主要是和政策性業(yè)務(wù)搭配的商業(yè)性業(yè)務(wù)，是以買方信貸形式，即對外融資形式體現(xiàn)的相關(guān)融資服務(wù)，“從嚴(yán)格意義上說，二者都應(yīng)屬于政策性貸款，分賬很難操作”。

他舉例說，向境外某國電站提供的貿(mào)易融資貸款共6億元，其中3億元是含優(yōu)惠利率的政策性貸款，另外3億元是自營業(yè)務(wù)貸款，期限是20年，寬限期是五年。“商業(yè)銀行做得了嗎？怎么分賬呢？”

而在此次改革方案中，中信保的短期出口險被界定為商業(yè)險，這亦引來中信保的反彈。中信保相關(guān)高管認為，短期保險業(yè)務(wù)至今在國際上仍屬政策性業(yè)務(wù)范疇。

對此，中信保內(nèi)部則出現(xiàn)了分歧?！埃ㄖ行疟＃┗鶎佣純A向于短期保險作為商業(yè)性業(yè)務(wù)，其實政策性業(yè)務(wù)的拓展會受到監(jiān)管部門很多束縛，早市場化早好，產(chǎn)品會更豐富、費率會更優(yōu)惠，中國的企業(yè)才能受益?！敝行疟Ｒ晃换鶎訝I業(yè)部門負責(zé)人向本刊記者表達了此番心聲。由于出口保險業(yè)務(wù)是被中信保一家壟斷，企業(yè)普遍反映其費率遠高于同類業(yè)務(wù)的外資出口保險機構(gòu)。

自上世紀(jì)末以來，短期出口保險在國際范圍內(nèi)多被界定為商業(yè)險。平安保險等在若干年之前就向保監(jiān)會申請放開這一業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入。

接近改革工作小組的人士透露，決策層此前之所以提出回歸政策性業(yè)務(wù)的意見，正是擔(dān)心兩家機構(gòu)“兼營政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)”的業(yè)務(wù)定位，又回到四大國有銀行改革之前兼營政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)“一身兩任”的問題。

在1995年以前，四大國有商業(yè)銀行也曾采取分賬經(jīng)營的方式，兼營政策性業(yè)務(wù)，但效果不甚理想。國有商業(yè)銀行往往擠占挪用政策性資金或怠慢政策性業(yè)務(wù)，商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)都不同程度受到影響，最終導(dǎo)致三大政策性銀行的組建，以解決這一內(nèi)部利益沖突。

機制缺失

“以前進出口銀行做的業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行不感興趣或做不了，所以沒爭議。現(xiàn)在伴隨著中國‘走出去’的大趨勢，商業(yè)銀行也開始加入了。這才出現(xiàn)了爭議?！敝禅櫧鼙硎尽?/p>

回想國家開發(fā)銀行（下稱國開行）的遭遇，亦有相似之處。

早期國開行在地方基礎(chǔ)設(shè)施投資上獨領(lǐng)風(fēng)騷，做出巨大貢獻的同時，也引來爭議，比如被批“與商業(yè)銀行爭利”。矛盾不斷發(fā)酵的結(jié)果，是2007年底對國開行進行的商業(yè)化改革，但至今還有諸多后遺癥。此后，進出口銀行、農(nóng)發(fā)行等都宣布不打算進行商業(yè)化改制。

在銀監(jiān)會提出的劃分政策性金融和商業(yè)性金融的標(biāo)準(zhǔn)中，包括看商業(yè)銀行是否愿意介入。這是個正確但并非可供量化的標(biāo)準(zhǔn)。因此在實際執(zhí)行中，需要做出相應(yīng)的機制安排。如美國進出口銀行在買方信貸時常和商業(yè)銀行平均攤貸；日本國際協(xié)力銀行的貸款原則是和商業(yè)銀行聯(lián)貸，前者一般占貸款的70％；德國復(fù)興信貸銀行則通過商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給符合條件的企業(yè)；英國出口信貸擔(dān)保局在其經(jīng)營原則中明確，不與商業(yè)性金融機構(gòu)競爭，只是對商業(yè)性金融的市場“缺口”進行彌補?？傊?，國際上的政策性金融機構(gòu)更多是以資金杠桿撬動更多商業(yè)銀行的資金投入。

一位參與了多家國有銀行改革的資深業(yè)內(nèi)人士表示，現(xiàn)在對政策性金融理論技術(shù)的合理性、適用性認識不清，對于風(fēng)險認識不足?！白畲髥栴}是道德風(fēng)險，需要立規(guī)約束。”他認為，“應(yīng)讓超越部門利益的獨立機構(gòu)來制定改革方案，設(shè)計政策性金融和商業(yè)性金融協(xié)調(diào)機制?！?/p>

世界銀行東亞太平洋高級金融專家王君表示，目前有關(guān)爭議還局限于技術(shù)環(huán)節(jié)。但根本原因，仍是中國政策金融的立法缺失?！爸两裾咝糟y行連個條例也沒出臺，只有成立的時候有個章程?！敝禅櫧鼙硎?。

王君表示，政策性金融的定位不明確，導(dǎo)致的結(jié)果就是政策性金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍、運行規(guī)則等都是在無制度約束的情況下“摸著石頭過河”，一方面監(jiān)管部門很被動，潛在問題長期得不到暴露，隱藏著極大的金融風(fēng)險；另一方面，也制約著政策性機構(gòu)的職能發(fā)揮和自身發(fā)展。