我國大陸地區(qū)的征收集體土地制度到底有多少惡劣，似乎很少有人深入地研究過。我們絕大多數(shù)學(xué)者恐怕甚至連法律條文都沒有怎么注意，更多的精力似乎都在探討什么是公共利益，天馬行空地扯蛋忽悠。法學(xué)畢業(yè)生失業(yè)率第一，實(shí)在是理所當(dāng)然的事。

根據(jù)筆者多年的實(shí)踐和理論學(xué)習(xí)得出的結(jié)論是，我國大陸地區(qū)征地制度之惡劣恐怕是世界上絕無僅有的：征收時(shí)沒有任何限制，征收以后如何使用在所不問。當(dāng)然，還有補(bǔ)償不合理等等。但后者在本文中不予探討。

首先，征收時(shí)沒有任何限制。這個(gè)問題，筆者曾經(jīng)在博文中論述。在此，不妨予以重復(fù)。

《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。/農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。/國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_247.html" target="_blank" class="keywordlink">土地管理法》（2004年8月28日施行）第2條第4款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》（2007年10月1日施行）第41條第1款規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”既然法律有著如此明確的規(guī)定，特別是《憲法》在整個(gè)法律體系中，具有最高的法律位價(jià)，因此國家征收集體土地必須為了公共利益的需要，應(yīng)該是不容置疑的。我們也是這么宣傳的。我們每個(gè)人也是這么認(rèn)為的。

但是，實(shí)際上卻并非如此。法律上也有著不同規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?4條第3款規(guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第22條規(guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：（一）市、縣人民政府按照土地利用年度計(jì)劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案，分批次逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。（二）有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案進(jìn)行審查，提出審查意見，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；其中，補(bǔ)充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時(shí)一并批準(zhǔn)。（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施，按具體建設(shè)項(xiàng)目分別供地。/在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府?dāng)M訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。”也就是說，建設(shè)占用集體土地的，既可以根據(jù)具體項(xiàng)目報(bào)經(jīng)省級(jí)政府或者國務(wù)院批準(zhǔn)征收為國有，也可以按土地利用年度計(jì)劃分批次報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。按年度分找次報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的前提是為了實(shí)施城市規(guī)劃或者村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。那么，實(shí)施城市規(guī)劃或者村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，是否可以納入公共利益的范畸呢？人民政府以及人民法院在當(dāng)事人對(duì)于征地拆遷合法性提出質(zhì)疑時(shí)，總是將實(shí)施規(guī)劃納入公共利益的范畸。其實(shí)，“實(shí)施規(guī)劃”和“符合規(guī)劃”，內(nèi)涵是一樣的，區(qū)別僅僅在于，“實(shí)施規(guī)劃”具有欺騙。只要是“符合規(guī)劃”的，當(dāng)然也可以說成是在“實(shí)施規(guī)劃”；“實(shí)施規(guī)劃”當(dāng)然也必須“符合規(guī)劃”。如果將“實(shí)施規(guī)劃”納入了公共利益范畸，那么只要建設(shè)活動(dòng)符合規(guī)劃，也就是符合了公共利益的要求。而從事建設(shè)活動(dòng)，當(dāng)然必須符合規(guī)劃，這是理所當(dāng)然的事。因此，我國對(duì)于征收集體土地，其實(shí)沒有任何限制。甚至，地方政府在報(bào)批材料中無需明確征收集體后，是用于什么項(xiàng)目建設(shè)。譬如，房地產(chǎn)開發(fā)只要是符合規(guī)劃的，就可以說是在實(shí)施城市或者村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，就是為了公共利益，也就可以征收集體土地。這樣的規(guī)定，在法治國家和地區(qū)中，恐怕是獨(dú)一無二的。很有意思的是，我們的學(xué)界一直都在試圖界定什么是公共利益。脫離實(shí)踐的程度，令人發(fā)笑。

當(dāng)然，《土地管理法》第44條第3款和《土地管理法實(shí)施條例》第22條，以及實(shí)際工作中政府的做法，是違憲的。但是，根據(jù)我國的實(shí)際情況卻無法得到糾正。這不僅是因?yàn)槲覈鴽]有健全的違憲審查機(jī)制。雖然，《憲法》第62條規(guī)定“全國人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：……（二）監(jiān)督憲法的實(shí)施；（十一）改變或者撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；”《立法法》第88條第1款第1項(xiàng)規(guī)定“（一）全國人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例；”2004年5月，全國人大常委還成立了法規(guī)審查備案室，重要工作就是審查下位法和上位法尤其是憲法的沖突和抵觸。因此，從理論上來說，《土地管理法》第44條第3款、《土地管理法實(shí)施條例》第22條和《憲法》第10條的抵觸是有望解決的。但是，由于缺乏啟動(dòng)機(jī)制。這一目標(biāo)是注定起不了實(shí)際作用的。這是從法律層面上的分析。

其次，建設(shè)單位或者地方政府征收集體土地得到批準(zhǔn)后，沒有實(shí)際使用或者改變了報(bào)批時(shí)的用途，土地權(quán)利人無法主張恢復(fù)原狀。

土地被征收是權(quán)利人因?yàn)楣怖嫠枳鞒隽颂貏e犧牲，因此如果土地被征收后，情況發(fā)生了變化，譬如計(jì)劃變更了，或者用地單位沒有按照原來的用途使用，也就是沒有了需要土地權(quán)利人作出特別犧牲的條件，所有權(quán)人當(dāng)然有權(quán)申請(qǐng)以原價(jià)買回。這在法治發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，應(yīng)該是一個(gè)常識(shí)問題。譬如，臺(tái)灣地區(qū)《土地征收條例》第49條第1款規(guī)定：“已征收之土地，需用土地人應(yīng)切實(shí)按核準(zhǔn)計(jì)劃及所定期限使用。在未依征收計(jì)劃完成使用前，需用土地人應(yīng)每年檢討其興辦事業(yè)計(jì)劃，并由其上級(jí)事業(yè)主管機(jī)關(guān)列管。有下列情形之一者，應(yīng)辦理撤銷征收：一、因作業(yè)錯(cuò)誤或工程變更設(shè)計(jì)，致原征收之土地不在工程用地范圍內(nèi)者。二、公告征收時(shí)，都市計(jì)劃已規(guī)定以聯(lián)合開發(fā)、市地重劃或其它方式開發(fā)者。三、依征收計(jì)劃開始使用前，因都市計(jì)劃變更，規(guī)定以聯(lián)合開發(fā)、市地重劃或其它方式開發(fā)者。四、依征收計(jì)劃開始使用前，其興辦之事業(yè)改變或興辦事業(yè)計(jì)劃經(jīng)注銷者。五、已依征收計(jì)劃開始使用，尚未依征收計(jì)劃完成使用之土地，因情事變更，致原征收土地之全部或一部已無使用之必要者。”第50條第1款規(guī)定“撤銷征收由需用土地人向中央主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)之。但需用土地人未申請(qǐng)者，原土地所有權(quán)人得向該管直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)請(qǐng)求之?！迸_(tái)灣地區(qū)《土地法》第219條規(guī)定“私有土地經(jīng)征收后，有左列情形之一者，原土地所有權(quán)人得于征收補(bǔ)償發(fā)給完竣屆滿一年之次日起五年內(nèi)，向該管直轄?zhēng)埢蚩h (巿) 地政機(jī)關(guān)聲請(qǐng)照征收價(jià)額收回其土地︰一、征收補(bǔ)償發(fā)給完竣屆滿一年，未依征收計(jì)畫開始使用者。二、未依核準(zhǔn)征收原定興辦事業(yè)使用者。/直轄?zhēng)埢蚩h (巿) 地政機(jī)關(guān)接受聲請(qǐng)后，經(jīng)查明合于前項(xiàng)規(guī)定時(shí)，應(yīng)層報(bào)原核準(zhǔn)征收機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，通知原土地所有權(quán)人于六個(gè)月內(nèi)繳清原受領(lǐng)之征收價(jià)額，逾期視為放棄收回權(quán)。/第一項(xiàng)第一款之事由，系因可歸責(zé)于原土地所有權(quán)人或使用人者，不得聲請(qǐng)收回土地。/私有土地經(jīng)依征收計(jì)畫使用后，經(jīng)過都巿計(jì)畫變更原使用目的，土地管理機(jī)關(guān)標(biāo)售該土地時(shí)，應(yīng)公告一個(gè)月，被征收之原土地所有權(quán)人或其繼承人有優(yōu)先購買權(quán)。但優(yōu)先購買權(quán)人未于決標(biāo)后十日內(nèi)表示優(yōu)先購買者，其優(yōu)先購買權(quán)視為放棄?！?/p>

然而，大陸地區(qū)法律沒有類似的規(guī)定。有點(diǎn)接近的是，《土地管理法》第37條第1款規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地?！B續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種?！笔栈匾院?，交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種，到底是交回所有還是暫時(shí)的使用權(quán)，至少是不明確的。卞耀武主編的《中華人民共和國土地管理法條文釋義》也沒有進(jìn)一步說明。從文義以及體系上來看，似乎只能理解為交給村集體經(jīng)濟(jì)組織的，只是使用權(quán)，因?yàn)槿绻换氐氖峭恋厮袡?quán)的話，必然會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織收回的對(duì)價(jià)作出進(jìn)一步規(guī)定。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號(hào)）第19條規(guī)定“嚴(yán)禁閑置土地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，滿兩年未實(shí)施具體征地或用地行為的，批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效；已實(shí)施征地，滿兩年未供地的，在下達(dá)下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃時(shí)扣減相應(yīng)指標(biāo)，對(duì)具備耕作條件的土地，應(yīng)當(dāng)交原土地使用者繼續(xù)耕種，也可以由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織耕種。對(duì)用地單位閑置的土地，嚴(yán)格依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處理?！痹?jīng)帶給失地農(nóng)民帶來了諸多希望。但是，這里的“批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效”，到底是指“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)”文件，還是包括征地批文，至少是有爭(zhēng)議的。從“也可以由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織耕種”的提法，似乎是僅僅是指“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)”文件，否則土地所有權(quán)應(yīng)該退還村集體經(jīng)濟(jì)組織，人民政府自然就沒有無權(quán)組織耕種。

2003年，轟轟烈烈的清理整頓開發(fā)區(qū)運(yùn)動(dòng)中，國務(wù)院的那些文件中，也只是著眼于土地的宏觀管理秩序，農(nóng)民和農(nóng)民集體的權(quán)益似乎并沒有進(jìn)入決策者的視野?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國辦發(fā)[2003]70號(hào)）第3條規(guī)定“……雖經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，但未按規(guī)定報(bào)國務(wù)院備案的各類開發(fā)區(qū)，先整改，對(duì)缺乏建設(shè)條件，項(xiàng)目、資金不落實(shí)的，要堅(jiān)決停辦，所占用的土地要依法堅(jiān)決收回，能夠恢復(fù)耕種的，要由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織復(fù)墾后還耕于農(nóng)，嚴(yán)禁棄耕撂荒；”也未說明“還耕于農(nóng)”到底是什么意思?！秶野l(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部關(guān)于清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限的通知(發(fā)改外資[2003]2343號(hào)) 規(guī)定“對(duì)撤消的開發(fā)區(qū)，要取消其名稱，撤消其管理機(jī)構(gòu)，收回各項(xiàng)管理權(quán)限。對(duì)依法收回的土地，能夠復(fù)墾的，由當(dāng)?shù)卣M織復(fù)墾后無償交還農(nóng)民耕種；能夠恢復(fù)其它農(nóng)業(yè)用途的要予以恢復(fù)；嚴(yán)禁撂荒閑置?！币惨廊皇悄Ｋ髢煽傻?，將“無償交還農(nóng)民耕種”理解成是將所有權(quán)交還農(nóng)民集體，由農(nóng)民耕種，恐怕也不無牽強(qiáng)。

總之，如此惡劣的征地制度恐怕是世界上絕無僅有的。征收時(shí)沒有任何限制，征收以后如何使用在所不問。

當(dāng)然，還不止于此。法治發(fā)達(dá)國家或者地區(qū)無一例外地規(guī)定，為了公共利益可以征收土地，如果不是為了公共利益，則允許土地所有權(quán)人自行改造，以滿足舊城改造或者舊村改造的需要。不管是城市或者鄉(xiāng)村規(guī)劃，總是要實(shí)施的。即使以商品房開發(fā)的名義也是必須實(shí)施的。為了公共利益的實(shí)施，可以通過將私人所有土地征收為國有土地的方式來強(qiáng)制推行。大陸地區(qū)現(xiàn)行法律則對(duì)此設(shè)置了障礙，特別規(guī)定了不允許農(nóng)民集體自行開發(fā)?！锻恋毓芾矸ā返?3條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。/前款所稱依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！卑凑者@一規(guī)定，集體土地所有權(quán)要自行改造，集體土地似乎也需要經(jīng)過批準(zhǔn)征收為國有土地。也就是說，村農(nóng)民集體要自行改造，必須以村經(jīng)濟(jì)組織名義，向國家提出申請(qǐng)，剝奪自己集體土地所有權(quán)，征收為國家所有，然后國家再把土地使用權(quán)出讓給自己。有時(shí)候，還常常需要支付巨額出讓金。

如此征地制度，當(dāng)然有著深層次的原因。如果允許村集體土地可以自行改造，政府將失去以低價(jià)，譬如每畝3萬元、5萬元強(qiáng)制征收，進(jìn)而以每畝幾百萬元、幾千萬元出讓，從中獲得的巨額利潤(rùn)。這是現(xiàn)在政府得以運(yùn)作的正常財(cái)源。龐大臃腫的政府機(jī)構(gòu)，和黨政兩套“雙眼皮”的班子，加上團(tuán)組織等等則是“三眼皮”、“四眼皮”，不靠倒賣土地收入，單靠正常稅收，是無法想象的。也因?yàn)檫@一原因，土地征收制度的完善，以及集體土地的上市，在行政體制甚至是政治制度得到根本性變革之前，是不可能的。

征地制度的惡劣還體現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，本文不予展開。