三網(wǎng)融合的長期膠著，折射出我國城市化進(jìn)程中存在一些“硬骨頭”

5月15日~16日于寧波召開的上海世博會(huì)首場主題論壇——“信息化與城市發(fā)展”論壇上，與會(huì)者聽到了中國加快推進(jìn)三網(wǎng)融合的強(qiáng)音。

敏感人士注意到，就三網(wǎng)融合這個(gè)問題，聚首眾多領(lǐng)導(dǎo)，其規(guī)格之高非常罕見。就國內(nèi)來看，出席開幕式并致辭的領(lǐng)導(dǎo)有中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲，工業(yè)和信息化部部長李毅中，以及浙江省委書記趙洪祝。從國際來看，國際電信聯(lián)盟秘書長哈瑪?shù)?middot;圖埃、菲律賓副總統(tǒng)諾利·德·卡斯特羅亦在開幕式發(fā)言。

“如何更好地運(yùn)用信息手段造福人類，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，是擺在每個(gè)城市管理部門和每個(gè)城市管理者、研究者面前的重大而緊迫的課題。”針對(duì)信息化發(fā)展過程中存在的信息安全、網(wǎng)絡(luò)犯罪、數(shù)字鴻溝等問題，俞正聲直言，當(dāng)前，“必須關(guān)注信息門檻降低的可能和途徑，關(guān)注信息機(jī)遇的平等共享，讓更多的人們真正分享到信息技術(shù)進(jìn)步所帶來的紅利和愜意。”

李毅中在談及接下來要重點(diǎn)做好的三項(xiàng)工作中，第一項(xiàng)便是“加大信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度”，并表示，“推進(jìn)通訊網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、廣播影視網(wǎng)三網(wǎng)融合取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。”《瞭望》新聞周刊記者同時(shí)注意到，另外兩項(xiàng)任務(wù)分別是推進(jìn)信息化與城市化、工業(yè)化的融合。

《瞭望》新聞周刊就此調(diào)研了解到，當(dāng)前，我國城市化和信息化兩股浪潮勢(shì)能強(qiáng)勁。其中，城市化率已達(dá)46%左右，和發(fā)達(dá)國家高達(dá)80%的城市化率相比，仍有較大提升空間。如何利用這一空間，將信息化與城市化同時(shí)推進(jìn)，不僅有利于城市化的推進(jìn)，也將大幅降低資源的消耗與浪費(fèi)。大而言之，對(duì)“兩型”社會(huì)的構(gòu)建都大有裨益。

接受采訪的權(quán)威專家表示，三網(wǎng)融合多年來膠著，反映的是我國城市化進(jìn)程中存在一些硬骨頭。不同部門出于自身利益考慮，一定程度上制約了國家利益的實(shí)現(xiàn)，也消耗了寶貴的社會(huì)財(cái)富和公民財(cái)富。如何給類似問題找到最有效的解決辦法，尋求各方利益的“最大公約數(shù)”，不僅是推進(jìn)城市化的題中應(yīng)有之義，更關(guān)系到體制改革下一步攻堅(jiān)的成敗。

三網(wǎng)融合里的現(xiàn)代化機(jī)遇

今年以來，隨著1月份國務(wù)院常務(wù)會(huì)議正式提出三網(wǎng)融合的戰(zhàn)略，這一早在1998年就被業(yè)界提出的概念，已漸行漸近。該會(huì)議決定，加快推進(jìn)三網(wǎng)融合，2010年至2012年重點(diǎn)開展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點(diǎn)，2013年至2015年全面實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合。

通俗而言，三網(wǎng)融合是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)通信網(wǎng)(互聯(lián)網(wǎng))的相互滲透、互相兼容，并逐步整合成為統(tǒng)一的信息通信網(wǎng)絡(luò)。采訪中，專家向本刊記者指出，當(dāng)前，電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)已實(shí)現(xiàn)了融合，而廣播電視網(wǎng)和電信網(wǎng)的融合則一直各自為戰(zhàn)。

“從國家利益的大局出發(fā)，通過三網(wǎng)融合實(shí)現(xiàn)資源共享，在信息化時(shí)代是一個(gè)非常重要的整合。”中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗接受本刊采訪時(shí)指出。

結(jié)合中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，中科院中國現(xiàn)代化研究中心主任何傳啟向本刊分析，“三網(wǎng)”的相互分離，有其歷史淵源，是由彼時(shí)的歷史條件決定的。電信是工業(yè)化條件下的一種信息設(shè)備，目前已經(jīng)建立起來；電視網(wǎng)是從工業(yè)化向信息化轉(zhuǎn)變的過渡期建立的一套文化設(shè)施，我國于上世紀(jì)八九十年代基本普及。隨后，互聯(lián)網(wǎng)又開始在全世界普及開來。

但是，隨著光纖通信技術(shù)的發(fā)展，光纖的網(wǎng)絡(luò)傳輸能力也在逐步提高，互聯(lián)網(wǎng)的光纖傳輸完全可以同時(shí)承載電信網(wǎng)和電視網(wǎng)。何傳啟認(rèn)為，“這個(gè)時(shí)候，互聯(lián)網(wǎng)光纖如果僅用于互聯(lián)網(wǎng)傳輸?shù)脑挘褪琴Y源空載和浪費(fèi)。”

他同時(shí)認(rèn)為，在我國工業(yè)化和城市化尚未完成的現(xiàn)實(shí)下，又遭遇信息化浪潮，更有必要大力推進(jìn)三網(wǎng)融合。一方面，從減少物流成本、提高生產(chǎn)效率、節(jié)約資源的角度來看，三網(wǎng)融合是城市集聚、共享特征的體現(xiàn)。

熊文釗對(duì)此表示認(rèn)同。他認(rèn)為，如果“三網(wǎng)”分別有一個(gè)線路機(jī)制，會(huì)浪費(fèi)大量資源，和城市化的本質(zhì)內(nèi)在含義也相違背。“而且，從城市化布局中，今天你挖一個(gè)口子去布線，過幾天他又挖一個(gè)口子去布線，城市就像拉鏈一樣，拉開之后又縫上，縫上之后又打開，是城市缺乏通盤布局和規(guī)劃的表現(xiàn)。”

“如果三網(wǎng)繼續(xù)各自為戰(zhàn)，老百姓就要支付三個(gè)網(wǎng)絡(luò)的費(fèi)用。相反，通過三網(wǎng)融合，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)帶三網(wǎng)，效率、便捷程度和信息容量都會(huì)大幅提高，人們享受信息化生活的成本也會(huì)降低。”何傳啟指出。

據(jù)本刊了解，三網(wǎng)分離造成的光纖浪費(fèi)相當(dāng)驚人。東海證券通信設(shè)備行業(yè)分析師康志毅透露，當(dāng)前，我國每年新增的“三網(wǎng)”光纖需求在9000萬~10000萬芯公里之間，其中80%用于電信行業(yè)。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，光纖的價(jià)格約為78元/芯公里。盡管多方采訪以后，尚缺乏三網(wǎng)融合之后的光纖需求數(shù)據(jù)，但是專家們一致肯定的是，必將節(jié)約大量的光纖和資金。

另一方面，三網(wǎng)融合有利于加快城市化的進(jìn)程。何傳啟認(rèn)為，三網(wǎng)融合以后，為信息化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)可能就變成現(xiàn)實(shí)世界的再版，現(xiàn)實(shí)世界有的東西可能都會(huì)在網(wǎng)絡(luò)世界重現(xiàn)，且會(huì)超越歷史時(shí)空，是一個(gè)全時(shí)空的概念。屆時(shí)還將為社會(huì)提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)，并激發(fā)新的產(chǎn)業(yè)，從而進(jìn)一步推進(jìn)城市化進(jìn)程。

由于工業(yè)化國家早期投入的大量電信設(shè)備成本巨大，其實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合的社會(huì)成本更大。相比較而言，中國三網(wǎng)融合的社會(huì)成本則低得多。何傳啟就此認(rèn)為，當(dāng)前中國仍處于城市化階段，在新建社區(qū)推進(jìn)信息化時(shí)，完全可以迎頭趕上，一步到位。

“現(xiàn)在中國城市化率是46%，離80%還有34%的空間，這34%如果一步到位，其節(jié)約成本該有多大？”何傳啟說。而且，我國仍處于大力推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的攻堅(jiān)階段，城市化和信息化同時(shí)存在，“在此節(jié)骨眼上推進(jìn)三網(wǎng)融合，是我國迎頭趕上發(fā)達(dá)國家的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。”

資源整合折射利益之爭

然而，盡管業(yè)界和理論界均對(duì)三網(wǎng)融合寄予厚望，高層也一直在努力推動(dòng)，但是，多年以來，三網(wǎng)融合一直缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士在接受本刊采訪時(shí)甚至認(rèn)為，雖然1月份的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上給出了三網(wǎng)融合的時(shí)間表，但是這并不代表三網(wǎng)融合的難題解決了。

事實(shí)上，自從三網(wǎng)融合的概念傳出以后，電信業(yè)和廣電業(yè)均感受到了挑戰(zhàn)和壓力。一方面，電信業(yè)開始攻城略地式的業(yè)務(wù)爭奪，試水視頻業(yè)務(wù)；另一方面，廣電業(yè)也在多方努力，尋求電視臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)之間的商業(yè)模式，比如央視網(wǎng)。與此同時(shí)，雙方均對(duì)對(duì)方進(jìn)入自己的領(lǐng)地設(shè)置障礙。

2月9日，距三網(wǎng)融合戰(zhàn)略在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上正式提出不足一月，廣電總局發(fā)出的兩個(gè)緊急通知，讓人們感受到了三網(wǎng)融合的困難。這兩份通知，一份責(zé)成上海電視臺(tái)立即停止向廣西、新疆電信公司提供IP電視(交互式網(wǎng)絡(luò)電視)節(jié)目信號(hào)源；另一份要求依法查處廣西電信擅自開展IP電視業(yè)務(wù)。廣電總局的說法是，“廣西電信未經(jīng)廣電部門審批擅自在全區(qū)范圍內(nèi)開展IP電視業(yè)務(wù)”。類似的事件也發(fā)生在福建、浙江。

同時(shí)，電信業(yè)也在手機(jī)電視方面與廣電就標(biāo)準(zhǔn)展開博弈，從而導(dǎo)致該項(xiàng)目進(jìn)展遲緩。

受訪專家認(rèn)為，三網(wǎng)融合之所以推行這么多年卻難有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，主要還是利益在作祟。何傳啟指出，總體來說，三網(wǎng)融合具有三網(wǎng)分離所無法比擬的優(yōu)勢(shì)，對(duì)國家、社會(huì)均有極大益處，因此，如果從大局出發(fā)，肯定是要推進(jìn)的；“但是對(duì)企業(yè)來說，肯定是企業(yè)利益第一，投資者利益第一。”緣于此，他認(rèn)為，“三網(wǎng)融合絕不是工信部一家所能推動(dòng)的，必須由中央政府力推才有可能成功。”

熊文釗則認(rèn)為癥結(jié)仍在體制。他認(rèn)為，三網(wǎng)融合的博弈背后，實(shí)際上是部門利益之爭。而且，廣電總局和工信部在上面分別有分管的領(lǐng)導(dǎo)，因此，一旦有利益訴求，雙方分別向相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)反映，從而導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)極度復(fù)雜。

類似的問題還發(fā)生在其他行業(yè)。熊文釗以能源為例指出，事實(shí)上，能源是具有有機(jī)統(tǒng)一性的，可以形式轉(zhuǎn)換，比如，煤炭可以發(fā)電，石油也可以轉(zhuǎn)化為能源發(fā)電變成動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)另一種方式的能源輸送。因此，如果有專門的部門來統(tǒng)一管理，不僅節(jié)約運(yùn)輸成本，緩解交通運(yùn)能壓力，更有利于國家能源戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

“交通也是這樣。運(yùn)輸部門應(yīng)該互相配合，這樣不僅可以實(shí)現(xiàn)共享，更意味著能夠?qū)で筚Y源最節(jié)約、效率最高的最佳運(yùn)輸方式。一個(gè)城市應(yīng)該如此，一個(gè)國家也應(yīng)該如此。”熊文釗說。

解決之道重在體制突破

有專家指出，體制挑戰(zhàn)已成為三網(wǎng)融合的最大障礙。我國長期壟斷經(jīng)營的廣電業(yè)和市場化的電信業(yè)如何在同一的市場監(jiān)管下，協(xié)調(diào)兩個(gè)不同行業(yè)和機(jī)構(gòu)的競爭目標(biāo)和利益需求，需要高超的管理智慧。

姑且不論廣電業(yè)是否長期壟斷，電信業(yè)是否真正地實(shí)現(xiàn)了市場化，兩個(gè)行業(yè)間利益協(xié)調(diào)困難重重，卻是不爭的事實(shí)。

對(duì)此，何傳啟表示，當(dāng)前政府需要做的是，尋求國家利益和不同產(chǎn)業(yè)利益的平衡點(diǎn)。在此之中，國家利益肯定要擺在第一位，“三網(wǎng)”所涉各方尋求利益的最大公約數(shù)，把社會(huì)成本降到最低。

熊文釗以能源行業(yè)為鑒指出，從管理的角度來說，能源行業(yè)本身是有共同的有機(jī)統(tǒng)一性的要素，可以作為一個(gè)部門來管理。但是，不少能源企業(yè)歸國資委管理，能源局力所難及，很難實(shí)現(xiàn)國家能源戰(zhàn)略。基于此，又成立了由總理、副總理牽頭，國務(wù)院副秘書長、中央財(cái)辦主任等21人任委員的能源委。然而，“能源委實(shí)際上是一個(gè)部長開會(huì)議的機(jī)制，很多問題實(shí)際上得不到實(shí)質(zhì)性的解決。扯皮的問題仍然存在。”

因此，在求解三網(wǎng)融合問題時(shí)，應(yīng)該避免走能源行業(yè)的老路。熊文釗認(rèn)為，“三網(wǎng)傳輸?shù)亩际切畔?，如果分由不同的部門來管，然后一扯皮就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)疊床架屋，越來越臃腫，而且協(xié)調(diào)效率會(huì)很低，有時(shí)還需要高層領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。”

“三網(wǎng)完全可以作為一個(gè)管理要素，劃轉(zhuǎn)到一個(gè)部門來進(jìn)行管理監(jiān)管。”在此基礎(chǔ)上，對(duì)于部門之間的協(xié)調(diào)和一些關(guān)聯(lián)性的問題，通過公務(wù)協(xié)助的法律關(guān)系解決。熊文釗認(rèn)為，這一構(gòu)想的關(guān)鍵在于確定一個(gè)職權(quán)的法定主管部門。

他向本刊具體闡述，關(guān)聯(lián)性問題包括兩種，一種是應(yīng)該公務(wù)協(xié)助，另一種是可以公務(wù)協(xié)助。其中，應(yīng)該公務(wù)協(xié)助是一種法定的責(zé)任，不協(xié)助將被問責(zé)。通過這種辦法解決職權(quán)劃轉(zhuǎn)以后的一些必要的關(guān)聯(lián)問題，而不需再設(shè)立一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

“在現(xiàn)代社會(huì)管理思路紛繁復(fù)雜的情況下，應(yīng)該探索一種更好的管理辦法。”熊文釗表示，“不能老是經(jīng)驗(yàn)式的管理，改革應(yīng)該有長遠(yuǎn)目標(biāo)，然后按步驟實(shí)施。這個(gè)才是執(zhí)政黨應(yīng)該真正推動(dòng)的問題，眼光應(yīng)該放遠(yuǎn)一點(diǎn)。”

一位不具名的權(quán)威專家指出，和整個(gè)國家的管理體制改革相比，三網(wǎng)融合還只是小事。但是，它反映出的卻是改革中的一些難點(diǎn)所在，因此，更要大力推動(dòng)。