編者按：國(guó)家土地督察上海局昨天提供給東方早報(bào)的一份上海用地情況專項(xiàng)調(diào)研報(bào)告——《探索剛?cè)岵?jì)的土地調(diào)控政策》顯示，除了土地供需矛盾尖銳、耕地占補(bǔ)平衡形勢(shì)嚴(yán)峻，上海反映較多的還有以下三個(gè)方面問(wèn)題：土地政策在促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的引導(dǎo)作用不夠；政府對(duì)土地出讓收入依賴程度較高，房地產(chǎn)占固定資產(chǎn)投資比重過(guò)大，地價(jià)、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，而且成因復(fù)雜，隱患重重；推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有難度，新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地監(jiān)管亟須嚴(yán)格規(guī)范。

在“提升土地政策在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用”方面，這份報(bào)告建議“在上海市開(kāi)展國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議出讓試點(diǎn)，支持高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”。

在“保障房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展”方面，該報(bào)告建議“加大房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)成本，遏制投機(jī)需求”。而在此之前，上海曾一度傳出醞釀出臺(tái)“房產(chǎn)保有稅”。

國(guó)土資源部上海調(diào)研組分三個(gè)小組，赴上海9個(gè)有耕地的區(qū)縣中有代表性的6個(gè)區(qū)——浦東、閔行、寶山、松江、青浦和金山開(kāi)展調(diào)研。調(diào)研主題圍繞土地政策如何推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等三個(gè)問(wèn)題。

調(diào)研組就此與相關(guān)部門(mén)和單位作了深入探討，達(dá)成如下共識(shí)：

一方面，土地政策的剛性和柔性要結(jié)合起來(lái)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好不好與土地的科學(xué)管理和節(jié)約集約利用有很大關(guān)系。目前，上海正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，上海的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)引進(jìn)戰(zhàn)略性新興技術(shù)，代表中國(guó)參與世界范圍內(nèi)激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，需要?jiǎng)?chuàng)新研發(fā)企業(yè)供地方式，在土地政策上給予更大扶持。

另一方面，土地政策要支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。高科技產(chǎn)業(yè)用地要慎重定位，在土地政策上應(yīng)給予特殊扶持。上海在節(jié)約集約用地、探索產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制等方面都有比較成功的做法，要進(jìn)一步總結(jié)和探索。同時(shí)，要把政策調(diào)整的重點(diǎn)放在支持調(diào)結(jié)構(gòu)方面，爭(zhēng)取更多先行先試的政策。

問(wèn)題所在

推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有難度，新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地監(jiān)管亟須嚴(yán)格規(guī)范。

上海在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局中具有舉足輕重的地位，未來(lái)十幾年上海將加快實(shí)現(xiàn)“四個(gè)率先”、“四個(gè)中心”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2010年是上海經(jīng)濟(jì)環(huán)境最為復(fù)雜的一年：外需不振可能持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，對(duì)經(jīng)濟(jì)外向度高的上海未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)構(gòu)成壓力。同時(shí)，某些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題更加突出，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化短期內(nèi)難見(jiàn)成效，資源環(huán)境的承載力接近極限。上海不僅面對(duì)辦好世博會(huì)的重大考驗(yàn)，也要面對(duì)率先轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重大考驗(yàn)，還要面對(duì)解決新形勢(shì)下民生和社會(huì)管理復(fù)雜難題的重大考驗(yàn)。上海的土地供需形勢(shì)將更為嚴(yán)峻，2020年建設(shè)用地規(guī)?；敬_定，按近年用地速度計(jì)算發(fā)展空間不夠。

除土地供需矛盾尖銳、耕地占補(bǔ)平衡形勢(shì)嚴(yán)峻外，上海反映較多的還有以下三個(gè)方面問(wèn)題：

其一，土地政策在促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的引導(dǎo)作用不夠。

首先，“2.5產(chǎn)業(yè)”適用土地政策不明晰。從產(chǎn)業(yè)的功能上看，介于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)之間的“2.5產(chǎn)業(yè)”既有核心技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)的第二產(chǎn)業(yè)特征，又有辦公、服務(wù)、貿(mào)易的第三產(chǎn)業(yè)特征。這些產(chǎn)業(yè)定位模糊，無(wú)法確認(rèn)用地性質(zhì)是工業(yè)、科研教育還是商業(yè)用地，導(dǎo)致用地政策缺位。

其次，規(guī)范工業(yè)用地改變用途行為難度大。張江高科（600895）技園區(qū)東區(qū)有部分企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擬由工業(yè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)服務(wù)業(yè)，面積0.9平方公里。金橋開(kāi)發(fā)區(qū)金橋集團(tuán)“十一五”期間開(kāi)始對(duì)部分多層廠房進(jìn)行升級(jí)改造，以適應(yīng)研發(fā)、銷售服務(wù)、服務(wù)外包的需要，約有11.5萬(wàn)平方米工業(yè)廠房要進(jìn)行改造。如何結(jié)合實(shí)際落實(shí)現(xiàn)行政策，高效規(guī)范地管理工業(yè)用地改變用途行為，基層執(zhí)行層面難度較大。

再其次，工業(yè)用地招拍掛政策與產(chǎn)業(yè)扶持的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略存在矛盾。一些開(kāi)發(fā)區(qū)認(rèn)為，國(guó)家實(shí)行工業(yè)用地招拍掛政策以來(lái)，加大了戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地難度。招拍掛出讓追求價(jià)高者得，且出讓程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)，加上獲取土地的不確定性，導(dǎo)致一些重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目放棄進(jìn)駐上海。

最后，產(chǎn)業(yè)用地周期與土地出讓年期不對(duì)應(yīng)，土地收回難度大。上海普遍按工業(yè)最高年期50年出讓土地，大部分產(chǎn)業(yè)生命周期短于出讓年期。由于利益機(jī)制的存在，企業(yè)在產(chǎn)業(yè)生命周期結(jié)束后不愿退出土地，影響土地節(jié)約集約利用和產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代。

其二，政府對(duì)土地出讓收入依賴程度較高，房地產(chǎn)占固定資產(chǎn)投資比重過(guò)大，地價(jià)、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，而且成因復(fù)雜，隱患重重。

房地產(chǎn)市場(chǎng)在金融危機(jī)沖擊的大環(huán)境下，之所以能夠結(jié)束一年多的深度調(diào)整現(xiàn)持續(xù)回暖，主要原因有三個(gè)：一是寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策；二是剛性需求的集中釋放和投資需求的快速增長(zhǎng)；三是房地產(chǎn)市場(chǎng)的周期性調(diào)整結(jié)束。

房地產(chǎn)投資的快速發(fā)展推動(dòng)了投資的持續(xù)增長(zhǎng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速走出金融危機(jī)低谷，但不斷增加的房地產(chǎn)比重加大了房地產(chǎn)投資萎縮時(shí)對(duì)投資總量的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)也形成一定壓力和風(fēng)險(xiǎn)，不利于固定資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。雖然上海市保障性住房建設(shè)有了實(shí)質(zhì)性的啟動(dòng)，但其在整個(gè)住房結(jié)構(gòu)中所占的比重仍然偏低，保障性住房缺口使廣大中低收入者的住房需求尚未得到有效緩解，而部分高收入階層擁有多套住房，導(dǎo)致投資性和投機(jī)性需求旺盛，消費(fèi)過(guò)度。

其三，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有難度，新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地監(jiān)管亟須嚴(yán)格規(guī)范。

根據(jù)部市合作備忘錄，上海市正在松江、青浦兩區(qū)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。試點(diǎn)中存在三個(gè)問(wèn)題：一是缺乏整合，政策可操作性不強(qiáng)。上海市政府、發(fā)改委、農(nóng)委和國(guó)土部門(mén)各自或聯(lián)合出臺(tái)了有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的文件，各項(xiàng)政策的制定角度不同。宅基地置換、小城鎮(zhèn)試點(diǎn)、土地整治等工作均以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策工具為抓手，但由于各項(xiàng)政策沒(méi)有整合，導(dǎo)致操作層面存在一定困難。二是配套政策不完善，利益分配不明確。農(nóng)戶、村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)級(jí)財(cái)政四者之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。拆舊成本的日益增加以及未來(lái)土地出讓收益的不確定性，使利益分配難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)和平衡，相關(guān)財(cái)政政策難以出臺(tái)。三是成本高，資金平衡難。農(nóng)戶的小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)、拆舊地塊的土地整理復(fù)墾、建新地塊的征地補(bǔ)償、安置房建設(shè)等方面的資金需求大。在實(shí)際操作中，過(guò)于倚重土地出讓收入來(lái)平衡資金，難度大。

政策建議

充分運(yùn)用土地出讓金、營(yíng)業(yè)稅、貸款比例等財(cái)稅金融政策，規(guī)范市場(chǎng)行為。加大房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)成本，遏制投機(jī)需求。

精細(xì)化管理，提升土地政策在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用，體現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)支撐。

一方面，細(xì)化土地分類，調(diào)整供地政策。建議國(guó)土資源部與國(guó)家發(fā)改委協(xié)調(diào)，由國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)新的產(chǎn)業(yè)分類，國(guó)土資源部按照新的分類，細(xì)化和調(diào)整供地政策。另一方面，優(yōu)化供地方式，建議出讓和租賃并舉，適當(dāng)擴(kuò)大協(xié)議出讓范圍。

建議鼓勵(lì)招標(biāo)出讓，確保項(xiàng)目符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向；推行租賃制度，從法律層面明確租賃權(quán)的物權(quán)化，明確租金確定方式和續(xù)期方式，打開(kāi)產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代慢的枷鎖；建立評(píng)估機(jī)制，對(duì)產(chǎn)業(yè)生命周期、投入產(chǎn)出效益等進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，采用彈性年期；建立退出機(jī)制，在出讓合同或租賃合同中增加限制性條款，明確規(guī)定企業(yè)生命周期結(jié)束后，由政府或開(kāi)發(fā)區(qū)按照一定價(jià)格回購(gòu)；制定產(chǎn)業(yè)目錄，定期更新，對(duì)“兩高一資”等企業(yè)，征收高比例的土地使用稅，倒逼落后產(chǎn)能的淘汰。與此同時(shí)，允許高科技產(chǎn)業(yè)用地協(xié)議出讓，嚴(yán)把協(xié)議出讓土地程序，由?。ㄊ校┤嗣裾?xì)化協(xié)議出讓的產(chǎn)業(yè)用地范圍。建立嚴(yán)格的評(píng)估制度，產(chǎn)業(yè)部門(mén)評(píng)估產(chǎn)業(yè)類型，國(guó)土部門(mén)確認(rèn)是否屬于協(xié)議出讓范圍。此外，還要建立嚴(yán)格的批后監(jiān)管機(jī)制，協(xié)議出讓后的土地轉(zhuǎn)變用途或主體的，一律收回。建議在上海市開(kāi)展國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)議出讓試點(diǎn)，支持高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

采取政策組合，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，保障房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展。

建議一方面，采取金融、財(cái)稅和土地的組合政策，抑制不良投機(jī)行為。組合政策要有連貫性。充分運(yùn)用土地出讓金、營(yíng)業(yè)稅、貸款比例等財(cái)稅金融政策，規(guī)范市場(chǎng)行為。加大房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)成本，遏制投機(jī)需求。

另一方面，提高保障性住房用地供給，著力保障低收入家庭和住房困難戶。加快調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，加大保障性住房供給，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。把一部分土地出讓金收入定向用于建造保障性住房，尤其是廉租房。將保障性住房供給完成情況納入地方政府考核。建造人才公寓，試點(diǎn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目配套住宅用地制度創(chuàng)新，同時(shí)，建造外來(lái)務(wù)工人員集中居住點(diǎn)。此外，還要引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，政府住房調(diào)控政策解決居住問(wèn)題，不是解決財(cái)富問(wèn)題。

應(yīng)用增減掛鉤政策促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)。

建議在整合各項(xiàng)政策的同時(shí)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺(tái)并完善配套政策，研究切實(shí)可行的資金監(jiān)管政策，對(duì)試點(diǎn)工作要掌握節(jié)奏、有序推進(jìn)。國(guó)土資源部與國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部加強(qiáng)協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)政策。同時(shí)，建立增減掛鉤的交換平臺(tái)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、平衡增減掛鉤的面積和資金，出臺(tái)增減掛鉤的實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)的財(cái)政政策。建立完善的宅基地退出機(jī)制，還要將增減掛鉤資金政策與新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓金的管理使用統(tǒng)籌考慮，合理設(shè)定分配方案，加強(qiáng)資金的監(jiān)管。此外，在發(fā)達(dá)地區(qū)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率高和適宜開(kāi)展規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的地區(qū)先行試點(diǎn)，嚴(yán)控試點(diǎn)范圍，謹(jǐn)防借“增減掛鉤”之名侵害農(nóng)民合法權(quán)益。