雖然城管在現(xiàn)代城市中隨處可見，但是城管的職能是什么？估計十有八九的人都回答不上來。但是從城管的表現(xiàn)來看，似乎什么事都能夠管：市容、環(huán)境、衛(wèi)生……無所不包。
從歷史的角度來看，設(shè)立城管的目的，本身是為了解決多個政府部門職能交叉和責(zé)任不清的問題。因為現(xiàn)代城市中的很多問題，可能并不是某個部門的事務(wù)，而是涉及到諸多政府部門。以日常所見的“路邊攤”為例，可能包含有工商的無證經(jīng)營問題，也可能是屬于有交通管理的占道經(jīng)營問題，還有屬于市容衛(wèi)生的清潔衛(wèi)生問題……如果任由多個單位進行行政處罰，可能會導(dǎo)致行政相對人“一事多罰”，從而違反現(xiàn)代法治的“一事不再罰”原則；同時，多個部門管理同樣一件事，往往會產(chǎn)生“誰都管，但是誰都管不了”的現(xiàn)象。
或許是考慮到了這個尷尬，在1996年通過的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定了一個相對集中的行政處罰權(quán)制度，該法第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使”。這意味著一個機構(gòu)可以行使多個機構(gòu)的權(quán)力，于是這就成為現(xiàn)在城管制度的法律依據(jù)。
有了這個法律依據(jù)，北京市宣武區(qū)于1997年5月23日率先在全國開展了“相對集中行政處罰權(quán)”的試點工作。此后，揚州、廣州等地都向國務(wù)院申請開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作，而各地都紛紛向國務(wù)院申請此項試點。1999年，國務(wù)院專門發(fā)文，要求“繼續(xù)積極推進相對集中行政處罰權(quán)的試點工作，并在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴大試點范圍”(《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》(國發(fā)〔1999〕23號))。2002年8月22日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)[2002]17號)，正式授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行決定開展相對集中行政處罰權(quán)工作。
時至今日，幾乎每個縣級政府都設(shè)有城管部門，雖然名稱不一而足，如廣東稱之為“城市管理行政執(zhí)法局”，北京稱之為“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，而武漢則是稱之為“城市管理執(zhí)法局”，但是其主要職責(zé)大同小異，就是將原先分散在工商行政、城市規(guī)劃、園林綠化、交通管理和市容環(huán)境衛(wèi)生等部門的全部或者部分職能集中到城管部門，城管于是成為一個綜合性的執(zhí)法機構(gòu)。
相對集中行使行政處罰權(quán)的實施，這是一個進步。從行政相對人的角度而言，在某種程度上減輕了行政相對人的負擔(dān)：此前要被多家機構(gòu)處罰的同一行為，現(xiàn)在只需要處罰一次；而從行政執(zhí)法效果來論，則是權(quán)責(zé)更為明確，以往多個部門相互推諉的現(xiàn)象得到了大幅度的減少。
但是，隨著城管的權(quán)限增加，城管固有的一些弊病也被隨之放大。如果說此前的城管要求“相對集中行使行政權(quán)”是為了解決執(zhí)法政出多門的混亂，那么現(xiàn)在相對集中的行政執(zhí)法權(quán)在某種程度上已經(jīng)威脅到了公民個人和其他組織的權(quán)利。以上海為例，上海城管已經(jīng)聚合了“建設(shè)、市容環(huán)衛(wèi)、市政工程、綠化、水務(wù)、環(huán)保、公安、工商、房地資源和規(guī)劃”等行政管理部門的職權(quán)，成為包管一切的行政執(zhí)法部門。當(dāng)一個部門的權(quán)力過大時，公權(quán)往往就會自覺不自覺地進入傳統(tǒng)上屬于私人的領(lǐng)域，侵害私人權(quán)利。
比如說，小區(qū)鄰里之間就某塊綠地的使用發(fā)生糾紛，傳統(tǒng)上是屬于典型的私權(quán)糾紛——因為小區(qū)的公共綠地屬于所有的業(yè)主共同享有。一旦發(fā)生此類糾紛，該如何解決？此前的辦法是通過鄰里之間的協(xié)調(diào)；如協(xié)調(diào)不成，則是向司法機構(gòu)提起訴訟。但是現(xiàn)在的做法往往是，小區(qū)業(yè)主向城管投訴，借助城管解決鄰里糾紛。由城管出面解決糾紛固然動作會更加迅速，但本質(zhì)上是私權(quán)之間的沖突卻借助公權(quán)來實現(xiàn)，將鄰里之間本該有的溫情給打破了，同時也有擴大矛盾之虞。而更重要的問題在于，城管有沒有權(quán)力來介入私人之間的糾紛？就像公安局不能夠介入普通的民事經(jīng)濟糾紛一樣，城管介入小區(qū)內(nèi)業(yè)主之間就綠地使用的糾紛是不是存在權(quán)力越界的嫌疑？
當(dāng)然，城管可能會以小區(qū)內(nèi)的綠地糾紛是屬于“違反規(guī)劃”的緣故來論證其介入的合理性，認為這不僅僅是私權(quán)的糾紛，同時是違反行政規(guī)劃秩序的行為。但是，很多小區(qū)內(nèi)業(yè)主之間的圍欄糾紛，值得城管車馬介入嗎？而這，恰恰也與現(xiàn)代法治社會行政權(quán)執(zhí)法的“比例原則”相違背。
對于此，廣州市常務(wù)副市長蘇澤群的一句話很有意思，他說，根據(jù)多年的實踐經(jīng)驗，全面禁止流動攤販?zhǔn)寝k不到的，“如果市民都愿意讓小攤小販擺賣，那城管就不要去管了，主人都說行了，仆人還說不行？”是的，主人之間的糾紛，仆人能不能不再隨意介入？
