在國土資源部的壓力下，地方政府不得不為此前 “透支”的建設(shè)用地“還債”，但“還債”進(jìn)程并不樂觀。
本報(bào)獲悉，國土資源部新近的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)(下稱周轉(zhuǎn)指標(biāo))”的運(yùn)作正面臨諸多問題，不僅“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”可能存在著借而不還的風(fēng)險(xiǎn)，過去在耕地占補(bǔ)平衡制度運(yùn)作中的一些問題也可能爆發(fā)。
所謂“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，是指在近兩年全國建設(shè)用地緊張的情況下，國土資源部額外借給各地的建設(shè)用地指標(biāo)，來自于該地區(qū)對未來幾年建設(shè)用地指標(biāo)的預(yù)支。
知情人士向本報(bào)透露，盡管2009年旨在盤活后備耕地資源的土地復(fù)墾項(xiàng)目，在許多地方都大規(guī)模上馬，但到目前為止，地方政府只是在為預(yù)支了建設(shè)用地而“還債”，他們的表現(xiàn)還達(dá)不到國土部的要求。
該人士表示，為了讓歷年的耕地占補(bǔ)平衡統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“顯得好看”，某些省份甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象。
“透支”的風(fēng)險(xiǎn)
地方政府之所以能夠預(yù)支建設(shè)用地指標(biāo)，緣于國土部的一項(xiàng)制度改革。
2008年底，國家四萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案出臺(tái)之后，為了在滿足短期用地需求的同時(shí)，能夠兼顧長遠(yuǎn)的用地指標(biāo)控制，國土資源部推出了一系列的制度創(chuàng)新，其中最為重要的，則是改革后的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)”。
“到目前為止城鄉(xiāng)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)已經(jīng)下放了三批。”國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚告訴本報(bào)，大規(guī)模借出“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”是國土部的策略，是為了應(yīng)對近兩年用地壓力和許多不可測因素，國土部確定了以做大流量指標(biāo)應(yīng)對用地增長壓力的策略。
據(jù)了解，在2009年3月份下發(fā)的第一批指標(biāo)中，便已經(jīng)達(dá)到了15.275萬畝，涉及13個(gè)省市。今年7月，國務(wù)院又批復(fù)了10個(gè)省市進(jìn)行“增減掛鉤試點(diǎn)”，現(xiàn)有的增減掛鉤試點(diǎn)省市增加到24個(gè)。
與此同時(shí)，國土資源部對指標(biāo)下放程序也開始有所調(diào)整。
2009年之前，地方政府周轉(zhuǎn)指標(biāo)的申請還需要地方政府直接向國土資源部上報(bào)項(xiàng)目。“一般是在4月份將項(xiàng)目報(bào)給省廳，省廳5月份報(bào)部，部里10月份報(bào)國務(wù)院，國務(wù)院批準(zhǔn)后還要組織資料報(bào)省審批，正常情況下一年時(shí)間才批得下來。”湖南省株洲市國土資源局一位負(fù)責(zé)人告訴本報(bào)，如果遇到突發(fā)情況項(xiàng)目資料未能在5月份之前上報(bào)，那整個(gè)項(xiàng)目的審批就得順延到下一年。
而從2009年開始，國土資源部將指標(biāo)直接下發(fā)給各個(gè)省，由各個(gè)省自行分配給項(xiàng)目之后再報(bào)批到國土資源部，優(yōu)化了土地審批效率，但與此同時(shí)也增大了指標(biāo)“歸還”的風(fēng)險(xiǎn)。
5月底，國土資源部由派駐地方的國家土地督察局牽頭，分成9個(gè)調(diào)研組，對現(xiàn)有的24個(gè)增減掛鉤試點(diǎn)省份試點(diǎn)工作情況進(jìn)行了快速調(diào)研，結(jié)果顯示，第一批試點(diǎn)拆舊復(fù)墾5.58萬畝，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%，目前正在進(jìn)行中的第二批試點(diǎn)拆舊復(fù)墾3.84萬畝，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的33%。
“有的地方在部批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開展‘掛鉤’，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理，影響了宏觀調(diào)控效果。”在6月份的一次專門針對此次調(diào)查的部長工作會(huì)議上，國土資源部部長徐紹史透露。
此外，在國土資源部批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余的指標(biāo)用在中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
盡管如此，國土資源部對這項(xiàng)制度創(chuàng)新仍是強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)推進(jìn)。
“這是沒辦法的事情，要保持住宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就一定會(huì)造成土地需求的緊張，部里在想辦法應(yīng)對的時(shí)候，難免留出新的口子讓地方鉆空子。”國土部法律中心首席顧問楊重光對記者表示。
拿什么還債？
按照國土資源部的規(guī)定，各地需要在約定的時(shí)間內(nèi)歸還被預(yù)支的指標(biāo)，歸還的方式則是各區(qū)新開墾的耕地面積，從項(xiàng)目區(qū)整體審批實(shí)施至指標(biāo)歸還的期限一般不超過三年。
于是，從2009年該制度實(shí)施開始，土地復(fù)墾項(xiàng)目在許多地方都在大規(guī)模上馬。
“無論是從項(xiàng)目的個(gè)數(shù)還是總的面積來看，2009年柳州獲得的開墾項(xiàng)目實(shí)施批復(fù)都是歷年之最。”廣西柳州市的一位土地儲(chǔ)備整理中心的中層干部這樣告訴記者。這一年，該市新增耕地達(dá)到2354多公頃。
“除了涉及經(jīng)費(fèi)的問題，農(nóng)墾項(xiàng)目一般由各個(gè)省自己批復(fù)就可以，不需要直接報(bào)到國土資源部。”國土資源部土地勘察院副總工程師鄒曉云向本報(bào)表示，只是最后用于置換或者歸還“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”時(shí)，會(huì)需要國土資源部的審核。
然而，對于這些農(nóng)墾項(xiàng)目的價(jià)值，鄒曉云卻表示懷疑，“對于真正急需大批建設(shè)用地的東部各省，去開發(fā)新農(nóng)墾地基本上是不可完成的任務(wù)。而對于中西部各省，新墾土地有多少能成為有價(jià)值的耕地？有多少又不會(huì)造成對環(huán)境的破壞呢？”
今年4月，國土資源報(bào)發(fā)表的一篇文章稱，一些地方在農(nóng)墾過程中通過圍湖造田、毀林造田、侵占河床等方式增加耕地，不僅嚴(yán)重破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，還導(dǎo)致水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，釀成更大的生態(tài)悲劇。
而許多新增的耕地也都處于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、人煙稀少、水熱條件差的地區(qū)，再加上地塊零散、人力耕作強(qiáng)度不夠，不僅糧食產(chǎn)量極低，而且還面臨著再次撂荒的危險(xiǎn)。
“國土資源工作極難做到垂直管理。”鄒曉云向記者分析，一般而言，實(shí)際操作土地流轉(zhuǎn)的政府是市縣兩級政府，而國土資源部與各省級國土單位基本上不參與到一線的運(yùn)作和管理當(dāng)中。而從各級國土工作人員自身的利益來講，縣市一級無疑是與各級地方政府牢牢捆綁在一起的，而省級國土部門也承擔(dān)著各省來自經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的諸多壓力，意見也和部里有所分歧，“盡管有土地督察等多項(xiàng)制度，但地方上還是一有機(jī)會(huì)便尋求在用地上的突破，以提升其各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”。
據(jù)了解，2009年國土資源部確定全國新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)總量為630萬畝，比2008年增加了50萬畝，實(shí)際安排新增用地610萬畝，仍比2008年增加30萬畝。
此外，盡管歷年的耕地占補(bǔ)平衡統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看上去不錯(cuò)，每年未能實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的省份從沒有超過10個(gè)，在多數(shù)年份也完成了占補(bǔ)平衡，但數(shù)據(jù)作假現(xiàn)象卻不容忽視。
國土資源部資料顯示，2007年度全國建設(shè)占用耕地為282.4萬畝，補(bǔ)充耕地為293.8萬畝，補(bǔ)大于占11.4萬畝，名義上實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡，但同時(shí)進(jìn)行的違法用地調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年全國共有24.5萬畝耕地未經(jīng)批準(zhǔn)而被占用，這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)超過了現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)的占補(bǔ)盈余數(shù)目。
