在國土資源部的壓力下，地方政府不得不為此前 “透支”的建設用地“還債”，但“還債”進程并不樂觀。

本報獲悉，國土資源部新近的一項調查結果顯示，“城鄉(xiāng)建設用地周轉指標(下稱周轉指標)”的運作正面臨諸多問題，不僅“周轉指標”可能存在著借而不還的風險，過去在耕地占補平衡制度運作中的一些問題也可能爆發(fā)。

所謂“周轉指標”，是指在近兩年全國建設用地緊張的情況下，國土資源部額外借給各地的建設用地指標，來自于該地區(qū)對未來幾年建設用地指標的預支。

知情人士向本報透露，盡管2009年旨在盤活后備耕地資源的土地復墾項目，在許多地方都大規(guī)模上馬，但到目前為止，地方政府只是在為預支了建設用地而“還債”，他們的表現還達不到國土部的要求。

該人士表示，為了讓歷年的耕地占補平衡統(tǒng)計數據“顯得好看”，某些省份甚至出現數據造假現象。

“透支”的風險

地方政府之所以能夠預支建設用地指標，緣于國土部的一項制度改革。

2008年底，國家四萬億經濟刺激方案出臺之后，為了在滿足短期用地需求的同時，能夠兼顧長遠的用地指標控制，國土資源部推出了一系列的制度創(chuàng)新，其中最為重要的，則是改革后的“城鄉(xiāng)建設用地周轉指標”。

“到目前為止城鄉(xiāng)建設用地周轉指標已經下放了三批。”國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚告訴本報，大規(guī)模借出“周轉指標”是國土部的策略，是為了應對近兩年用地壓力和許多不可測因素，國土部確定了以做大流量指標應對用地增長壓力的策略。

據了解，在2009年3月份下發(fā)的第一批指標中，便已經達到了15.275萬畝，涉及13個省市。今年7月，國務院又批復了10個省市進行“增減掛鉤試點”，現有的增減掛鉤試點省市增加到24個。

與此同時，國土資源部對指標下放程序也開始有所調整。

2009年之前，地方政府周轉指標的申請還需要地方政府直接向國土資源部上報項目。“一般是在4月份將項目報給省廳，省廳5月份報部，部里10月份報國務院，國務院批準后還要組織資料報省審批，正常情況下一年時間才批得下來。”湖南省株洲市國土資源局一位負責人告訴本報，如果遇到突發(fā)情況項目資料未能在5月份之前上報，那整個項目的審批就得順延到下一年。

而從2009年開始，國土資源部將指標直接下發(fā)給各個省，由各個省自行分配給項目之后再報批到國土資源部，優(yōu)化了土地審批效率，但與此同時也增大了指標“歸還”的風險。

5月底，國土資源部由派駐地方的國家土地督察局牽頭，分成9個調研組，對現有的24個增減掛鉤試點省份試點工作情況進行了快速調研，結果顯示，第一批試點拆舊復墾5.58萬畝，約占下達周轉指標的80%，目前正在進行中的第二批試點拆舊復墾3.84萬畝，約占下達周轉指標的33%。

“有的地方在部批準試點之外擅自開展‘掛鉤’，擴大了城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。”在6月份的一次專門針對此次調查的部長工作會議上，國土資源部部長徐紹史透露。

此外，在國土資源部批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規(guī)定跨縣域調劑使用周轉指標，將節(jié)余的指標用在中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

盡管如此，國土資源部對這項制度創(chuàng)新仍是強調要繼續(xù)推進。

“這是沒辦法的事情，要保持住宏觀經濟的發(fā)展就一定會造成土地需求的緊張，部里在想辦法應對的時候，難免留出新的口子讓地方鉆空子。”國土部法律中心首席顧問楊重光對記者表示。

拿什么還債？

按照國土資源部的規(guī)定，各地需要在約定的時間內歸還被預支的指標，歸還的方式則是各區(qū)新開墾的耕地面積，從項目區(qū)整體審批實施至指標歸還的期限一般不超過三年。

于是，從2009年該制度實施開始，土地復墾項目在許多地方都在大規(guī)模上馬。

“無論是從項目的個數還是總的面積來看，2009年柳州獲得的開墾項目實施批復都是歷年之最。”廣西柳州市的一位土地儲備整理中心的中層干部這樣告訴記者。這一年，該市新增耕地達到2354多公頃。

“除了涉及經費的問題，農墾項目一般由各個省自己批復就可以，不需要直接報到國土資源部。”國土資源部土地勘察院副總工程師鄒曉云向本報表示，只是最后用于置換或者歸還“周轉指標”時，會需要國土資源部的審核。

然而，對于這些農墾項目的價值，鄒曉云卻表示懷疑，“對于真正急需大批建設用地的東部各省，去開發(fā)新農墾地基本上是不可完成的任務。而對于中西部各省，新墾土地有多少能成為有價值的耕地？有多少又不會造成對環(huán)境的破壞呢？”

今年4月，國土資源報發(fā)表的一篇文章稱，一些地方在農墾過程中通過圍湖造田、毀林造田、侵占河床等方式增加耕地，不僅嚴重破壞生態(tài)系統(tǒng)結構和功能，還導致水土流失、土壤沙化、洪澇災害頻繁發(fā)生，釀成更大的生態(tài)悲劇。

而許多新增的耕地也都處于遠離城鎮(zhèn)、人煙稀少、水熱條件差的地區(qū)，再加上地塊零散、人力耕作強度不夠，不僅糧食產量極低，而且還面臨著再次撂荒的危險。

“國土資源工作極難做到垂直管理。”鄒曉云向記者分析，一般而言，實際操作土地流轉的政府是市縣兩級政府，而國土資源部與各省級國土單位基本上不參與到一線的運作和管理當中。而從各級國土工作人員自身的利益來講，縣市一級無疑是與各級地方政府牢牢捆綁在一起的，而省級國土部門也承擔著各省來自經濟指標的諸多壓力，意見也和部里有所分歧，“盡管有土地督察等多項制度，但地方上還是一有機會便尋求在用地上的突破，以提升其各項經濟指標”。

據了解，2009年國土資源部確定全國新增建設用地計劃指標總量為630萬畝，比2008年增加了50萬畝，實際安排新增用地610萬畝，仍比2008年增加30萬畝。

此外，盡管歷年的耕地占補平衡統(tǒng)計數據看上去不錯，每年未能實現占補平衡的省份從沒有超過10個，在多數年份也完成了占補平衡，但數據作假現象卻不容忽視。

國土資源部資料顯示，2007年度全國建設占用耕地為282.4萬畝，補充耕地為293.8萬畝，補大于占11.4萬畝，名義上實現了占補平衡，但同時進行的違法用地調查中卻發(fā)現，當年全國共有24.5萬畝耕地未經批準而被占用，這個數字遠超過了現行統(tǒng)計的占補盈余數目。