21.71分和21.87分，這是全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府財(cái)政透明度近兩年的平均得分。

在上述對(duì)中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度的調(diào)研中，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心以我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)省本級(jí)財(cái)政決算數(shù)據(jù)為調(diào)查對(duì)象，滿分設(shè)定為100分，試圖通過政府公開自身如何花錢的程度來評(píng)價(jià)政府財(cái)政透明度。

“一年增長(zhǎng)了0.16分，按照這個(gè)速度，每一百年能增長(zhǎng)16分，要等到300年后我國(guó)的財(cái)政透明度才有望及格?！闭{(diào)查的領(lǐng)銜人，全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪，已經(jīng)連續(xù)三年提交有關(guān)修改《預(yù)算法》、推動(dòng)預(yù)算公開、打造陽(yáng)光財(cái)政的提案。

兩年來，他們的研究團(tuán)隊(duì)緊盯全國(guó)各個(gè)省級(jí)政府的“錢袋子”，依照《政府信息公開條例》規(guī)定，通過網(wǎng)上搜索、檢索公開出版物和向省級(jí)政府信息公開辦公室申請(qǐng)兩種途徑來獲取財(cái)政信息。就在2010中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度排行榜公布之時(shí)，審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)做2009年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況報(bào)告，同時(shí)向社會(huì)公布了中央56個(gè)部門的審計(jì)結(jié)果報(bào)告。

吳君亮是致力于推動(dòng)預(yù)算公開的深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”團(tuán)隊(duì)的發(fā)起人。在比較了近年來的審計(jì)報(bào)告后，他表示，五花八門的中央部門預(yù)算執(zhí)行中的違法、違規(guī)情形已經(jīng)在審計(jì)報(bào)告中存在多年，屢審屢犯、屢犯不改已經(jīng)成為了中國(guó)政府預(yù)算審計(jì)難以回避的問題。

日前，在由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院和上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心聯(lián)合舉辦的“公共管理中的信息與制度建設(shè)全國(guó)研討會(huì)”上，盡快修改《預(yù)算法》、改進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算編制方法、加大對(duì)違反預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理制度的問責(zé)力度，成為與會(huì)專家熱議的話題。

預(yù)算監(jiān)督尚有空白

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)劉小兵教授告訴中國(guó)青年報(bào)記者，兩年間，他們的研究團(tuán)隊(duì)曾向31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)及其下屬的預(yù)算工作委員會(huì)發(fā)出調(diào)查函。調(diào)查指標(biāo)相同，意在了解作為預(yù)算審批和監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)力機(jī)關(guān)，能在多大程度上知曉他們履職所必需的財(cái)政信息。結(jié)果，只有兩個(gè)省級(jí)人大給了回復(fù)。而且，在這僅有的兩份回復(fù)中，提供的財(cái)政信息也極其匱乏。

“按照我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，人大應(yīng)該扮演看緊納稅人錢袋子的角色——人大財(cái)經(jīng)委對(duì)于預(yù)算草案做出的說明，要提供給人大代表看，作為他們審議批準(zhǔn)預(yù)算草案的依據(jù)。但是，這樣的調(diào)查結(jié)果說明，他們掌握的財(cái)政信息和自己承擔(dān)的職責(zé)嚴(yán)重不符。”劉小兵說。

據(jù)介紹，我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督分為權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督三種。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，在我國(guó)是各級(jí)人大及其常委會(huì)著重解決預(yù)算草案的編制和審議，把好入口關(guān)，防止行政機(jī)關(guān)鋪張浪費(fèi)，司法監(jiān)督，則是通過審計(jì)機(jī)關(guān)移送的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，防止預(yù)算內(nèi)資金或者預(yù)算外資金被貪污或者被挪用；執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)督，則屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督，通過設(shè)在行政機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審計(jì)活動(dòng)，確保預(yù)算執(zhí)行符合法律要求。按照我國(guó)審計(jì)法規(guī)定，國(guó)家審計(jì)署的事后審計(jì)，就屬于這種監(jiān)督。

在不少財(cái)稅法律專家看來，國(guó)家審計(jì)署對(duì)于中央各個(gè)部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，是一種事后監(jiān)督。按照現(xiàn)代財(cái)政管理要求，預(yù)算編制、審議、通過、執(zhí)行以及預(yù)算收支違規(guī)后的問責(zé)，每一步都應(yīng)該向社會(huì)公開，處于全社會(huì)監(jiān)督之下，受控在嚴(yán)密的法律規(guī)范之中。僅僅依靠審計(jì)，顯然不能防患于預(yù)算執(zhí)行的前期環(huán)節(jié)。

專家認(rèn)為，從1995年起實(shí)施的現(xiàn)行預(yù)算法及其相關(guān)法規(guī)較為粗疏，使各級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督華而不實(shí)——對(duì)審議預(yù)算草案的程序沒有明確規(guī)定，預(yù)算草案的審議批準(zhǔn)基本是個(gè)花架子；對(duì)預(yù)算外資金的規(guī)定過于原則，對(duì)于這部分資金的監(jiān)督幾乎處于真空地帶；沒有對(duì)財(cái)政信息的公開作出明確規(guī)定，公眾的社會(huì)監(jiān)督幾乎無從談起。

蔣洪建議，修訂預(yù)算法時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定除涉及國(guó)家安全必須保密之外，預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)通過報(bào)紙、廣播、電視等形式向社會(huì)公開，公民及各級(jí)人大有權(quán)要求政府相關(guān)部門提供財(cái)政信息，政府相關(guān)部門有責(zé)任和義務(wù)記錄、收集和整理信息，主動(dòng)地或者應(yīng)要求披露和提供財(cái)政信息，并對(duì)所提供信息的完整性、及時(shí)性和真實(shí)性負(fù)責(zé)；財(cái)政信息的披露應(yīng)覆蓋所有公共基金，同時(shí)，應(yīng)開辟必要的渠道聽取社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的建議，從而促進(jìn)預(yù)算民主管理。

問責(zé)不夠 屢審屢犯

在6月23日審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)所作的審計(jì)報(bào)告中，2009年度中央部門單位預(yù)算支出方面的違規(guī)資金總共為209億多元，約占審計(jì)預(yù)算支出資金量的17%。從2003年開始掀起審計(jì)風(fēng)暴至今，查出的預(yù)算收支違規(guī)行為層出不窮，除了少數(shù)觸犯刑法移送司法機(jī)關(guān)的以外，鮮有違規(guī)者受到嚴(yán)厲處罰。

中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍認(rèn)為，問責(zé)不夠，是造成屢審屢犯的重要原因，預(yù)算法中有關(guān)法律責(zé)任追究條款羸弱無力的現(xiàn)狀亟需改變。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)違反預(yù)算法規(guī)定的處罰，在法律責(zé)任一章僅列舉了3項(xiàng)，主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行預(yù)算過程中的違法行為做出原則性規(guī)定，對(duì)預(yù)算整個(gè)過程中的其他違法行為沒有涉及。對(duì)于僅有的3類違法行為，最重的只是行政處罰，沒有經(jīng)濟(jì)賠償和承擔(dān)刑事責(zé)任的規(guī)定。

這種問責(zé)制度設(shè)計(jì)，在歷年的審計(jì)風(fēng)暴中飽受詬病——如果下級(jí)與上級(jí)機(jī)關(guān)存在利益勾結(jié)，或下級(jí)能夠擺平上級(jí)，就可以將問責(zé)架空。因?yàn)樗袉栘?zé)都是由“上級(jí)機(jī)關(guān)”執(zhí)行，若有部委通過所屬單位而不是自身進(jìn)行違規(guī)預(yù)算收支行為，就可以避開行政問責(zé)，因?yàn)椴课陨砭褪沁`規(guī)單位的直接上級(jí)，負(fù)責(zé)對(duì)下屬單位進(jìn)行問責(zé)。

事實(shí)上，一些中央部門單位從收入環(huán)節(jié)，違規(guī)為本部門獲取利益，動(dòng)用下屬單位上繳款、出租房產(chǎn)等，都是歷年審計(jì)報(bào)告中披露的常見手段。例如2008年至2009年，有的部委未經(jīng)批準(zhǔn)，將部分房產(chǎn)交由所屬單位出租，租金2500多萬元由所屬單位用于發(fā)放人員工資和日常開支。

此外，我國(guó)《刑法》中也缺少對(duì)與預(yù)算相關(guān)的違規(guī)、違法行為追究刑事責(zé)任的具體規(guī)定。

加大預(yù)算監(jiān)督力度從恢復(fù)宣讀預(yù)算草案開始

全國(guó)人大代表、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授葉青最近正在申請(qǐng)列席將于8月召開的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議。按照全國(guó)人大常委會(huì)2010年立法工作計(jì)劃，預(yù)算法修訂草案將首次提請(qǐng)這次會(huì)議審議。

葉青認(rèn)為，即將開始的預(yù)算法修改有四大關(guān)鍵點(diǎn)：編制、審議、公開、執(zhí)行，缺一不可。

人大對(duì)于預(yù)算草案的審議是預(yù)算科學(xué)合理的關(guān)鍵步驟，但是近幾年來，越來越成為象征性的審議。從2005年起，各級(jí)兩會(huì)不再宣讀預(yù)算報(bào)告，接下來人大代表的討論也不夠充分，如果能夠聽一遍后再討論，代表委員就可以提出具體問題。每年審議后的十幾處修改，多是標(biāo)點(diǎn)、提法，有的代表說：“審了也白審”。

“在這種程序安排下，有關(guān)預(yù)算草案報(bào)告的討論往往難以成為兩會(huì)熱點(diǎn)，大家更多的是討論政府工作報(bào)告、計(jì)劃草案報(bào)告，有點(diǎn)本末倒置。”

葉青建議，恢復(fù)宣讀預(yù)算草案報(bào)告，像政府報(bào)告那樣，用一上午時(shí)間宣讀。在2010年兩會(huì)上，越來越多的代表委員提出預(yù)算報(bào)告一定要宣讀。

有專家提出，通過修改預(yù)算法，增加政府預(yù)算編制及人大審批預(yù)算的時(shí)間，并配以專門的特定程序加以保證，可以借鑒美國(guó)預(yù)算審批程序中的辯論、聽證、修改、宣讀、投票等制度。

此外，健全預(yù)算審議制度，可以借鑒立法法中有關(guān)立法程序的規(guī)定，在預(yù)算審議中實(shí)施“三讀”制?！耙蛔x”時(shí)，由財(cái)政部門代表政府就預(yù)算草案做出說明，人大預(yù)算委員會(huì)提出審查意見；“二讀”時(shí)，人大預(yù)算委員會(huì)開始審查部門預(yù)算，就各部門收支科目的合理性進(jìn)行討論；“三讀”時(shí)，人大就政府整體預(yù)算草案形成預(yù)算委員會(huì)的初步審查決議。

改進(jìn)預(yù)算編制方法便于公眾監(jiān)督

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)提供給中國(guó)青年報(bào)記者的今年新推出的《2010中國(guó)省級(jí)行政支出透明度排行榜》顯示，調(diào)查組向31個(gè)省市區(qū)的11個(gè)部門政府、人大、政協(xié)、財(cái)政、國(guó)稅、地稅、教育、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、交通提出了政府信息公開申請(qǐng)。

申請(qǐng)公開的信息主要涉及兩類，一類是2007年的部門收入來源和用途的信息。如部門支出總額是多少，多少用于人員經(jīng)費(fèi)，人員經(jīng)費(fèi)中又有多少是用于工資發(fā)放、多少用于津貼補(bǔ)貼；多少用于公用經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)中又有多少是用于差旅費(fèi)或出國(guó)費(fèi)，多少是用于招待費(fèi)，等等。第二類是2007年部門的基本信息，如部門有多少人、行政各級(jí)別人數(shù)是多少、部門占地面積和建筑面積是多少、有多少公車及價(jià)值多少等等。

但是結(jié)果顯示，政府行政收支信息的透明度，比一般省級(jí)財(cái)政信息透明度還要不理想，無論是從省際來看還是從部門來看，全國(guó)的平均得分以百分制計(jì)算，只有3.21分。

和地方政府行政支出一樣，中央各個(gè)部門的行政支出情況同樣備受關(guān)注，2010年是我國(guó)中央部門預(yù)算公開的第一年，從已經(jīng)公布的35個(gè)部委和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)部門預(yù)算看，內(nèi)容基本都是收支預(yù)算總表和部門財(cái)政撥款支出預(yù)算表，在公開到支出的具體項(xiàng)目上，離公眾要求尚有不小差距。特別是公眾最為關(guān)心的“三公支出”，難以公開。

有專家解釋說，造成這種現(xiàn)象的癥結(jié)，在于我國(guó)預(yù)算編制方法過于陳舊。當(dāng)前財(cái)政支出的預(yù)算編制，是按照支出功能進(jìn)行分類，即按照政府主要職能活動(dòng)分類。我國(guó)政府支出功能分類設(shè)置一般有公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全等大類，類下再分款、項(xiàng)兩級(jí)。而支出經(jīng)濟(jì)分類的編制方式便于公眾監(jiān)督，這種分類是按支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途，明確反映政府的錢是怎樣花出去的，是支付了人員工資還是購(gòu)買了辦公設(shè)備等。

全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委主任高強(qiáng)6月中旬接受媒體采訪時(shí)表示，解決這一問題，應(yīng)逐步完善預(yù)算科目體系，既要按照支出功能，設(shè)置預(yù)算科目，客觀反映教育、文化、衛(wèi)生、科技、國(guó)防、社會(huì)保障等方面的支出，反映財(cái)政支出的方向；也要按照經(jīng)濟(jì)分類，客觀反映預(yù)算用于人員工資、設(shè)備購(gòu)置、辦公經(jīng)費(fèi)、事業(yè)發(fā)展、基本建設(shè)等方面的支出。兩套預(yù)算科目體系相輔相成，就可以比較清楚地反映預(yù)算支出的具體情況。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)有很多基礎(chǔ)性工作要做，不僅財(cái)政部門要做，其他政府部門也要積極配合，逐步推進(jìn)完善。 (記者 王亦君)