???更需擔(dān)心的是，最終制定出臺(tái)的規(guī)則依然空洞、含糊、繼續(xù)被忽視，而潛規(guī)則理直氣壯成為主導(dǎo)

接連7年在全國(guó)“兩會(huì)”上提案建議開(kāi)放低空，政協(xié)委員陳永滿感覺(jué)“有關(guān)部門(mén)一年比一年積極”。陳的另一個(gè)身份是中航工業(yè)沈飛公司副總經(jīng)理。

國(guó)內(nèi)航空業(yè)內(nèi)諸多資深人士成為他在“兩會(huì)”上的同道者，這一名單包括：中航工業(yè)科技委主任張洪飚、中航通用飛機(jī)公司總經(jīng)理孟祥凱、中航工業(yè)航宇董事長(zhǎng)羅群輝、中國(guó)大飛機(jī)項(xiàng)目總設(shè)計(jì)師吳光輝……

辦公職能設(shè)在總參的國(guó)務(wù)院中央軍委空中交通管制委員會(huì)（下稱空管委），是此間最主要的“有關(guān)部門(mén)”。航空系統(tǒng)出身的上海市楊浦區(qū)區(qū)長(zhǎng)金興明透露，2009年全國(guó)“兩會(huì)”期間聯(lián)合提交低空開(kāi)放議案之后，空管委辦公室曾專門(mén)派人到上海聽(tīng)取他的意見(jiàn)。

不過(guò)，空管委更愿意稱之為低空空域管理改革?！暗涂諒膩?lái)都不是封閉的，只是管理相對(duì)比較嚴(yán)格，”空管委一位人士日前向《瞭望》新聞周刊記者表示。

所謂低空空域管理改革其實(shí)歷經(jīng)有年。2004年召開(kāi)的首次全國(guó)空管工作會(huì)議，即提出有計(jì)劃地開(kāi)放低空空域。此前一年，由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的《通用航空飛行管制條例》，也簡(jiǎn)化了低空使用的審批流程。

但規(guī)則缺失仍是業(yè)內(nèi)人士最為頭痛的問(wèn)題。準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)，是缺乏一套明晰的規(guī)章制度。有通航企業(yè)運(yùn)營(yíng)人士向本刊記者列舉了現(xiàn)行規(guī)定中若干粗放、模糊之處，并指稱，批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)飛行，用多長(zhǎng)時(shí)間批準(zhǔn)，都給潛規(guī)則運(yùn)作留下大量空間。

“《通用航空飛行管制條例》到現(xiàn)在基本是一紙空文，審批的環(huán)節(jié)有增無(wú)減?！鄙鲜鋈耸空f(shuō)。

在十余年時(shí)間里，類似呼聲只是一個(gè)邊緣產(chǎn)業(yè)吁求松綁的訴求，行業(yè)之外知者寥寥。直至近年來(lái)通用航空呈現(xiàn)迅猛趨勢(shì)，關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，遂逐漸演化為一項(xiàng)社會(huì)議題。

2009年10月，空管委召開(kāi)低空空域管理改革研討會(huì)，被業(yè)內(nèi)認(rèn)為“具有里程碑的意義”。與會(huì)人士透露，會(huì)議明確要“適時(shí)有序開(kāi)放低空飛行區(qū)域”，并擬于2015年前在全國(guó)范圍內(nèi)逐步放開(kāi)，2020年前各項(xiàng)法規(guī)及低空的管理模式全部完善。

不少業(yè)內(nèi)人士仍持觀望態(tài)度，“會(huì)開(kāi)完快一年了，沒(méi)見(jiàn)什么動(dòng)靜”，并以《通用航空飛行管制條例》為例指出，若決策不夠明晰、缺乏監(jiān)督管理，規(guī)則就有繼續(xù)被架空的可能性。

2010年3月，陳永滿又一次提交了低空開(kāi)放的建議。在建議書(shū)的開(kāi)頭，他著重表達(dá)了一個(gè)意思：低空開(kāi)放不僅旨在消除通航產(chǎn)業(yè)瓶頸，于國(guó)于民也功莫大焉。

微妙“協(xié)調(diào)”

在國(guó)內(nèi)，普通人要把私人飛機(jī)開(kāi)上天，有什么辦法？有業(yè)內(nèi)人士半開(kāi)玩笑給出兩個(gè)建議：找一處偏僻的空地，或者委托給有資質(zhì)的專業(yè)航空公司。

山東某企業(yè)購(gòu)買(mǎi)一架輕型飛機(jī)后，數(shù)年間不曾飛上天，最后委托華北地區(qū)一家通航公司代理。“申請(qǐng)飛行計(jì)劃的手續(xù)太復(fù)雜，一般人很難處理，”后者的運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人解釋接到這單業(yè)務(wù)的原因。

據(jù)介紹，不時(shí)在娛樂(lè)新聞中露面的“本山號(hào)”，亦由專業(yè)航空公司托管。不同之處在于，“本山號(hào)”為公務(wù)機(jī)，飛行范圍不在低空，主要占用民航線路。

業(yè)內(nèi)人士告知，即便是專業(yè)通航公司，對(duì)申報(bào)飛行的手續(xù)也時(shí)而生畏。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，通航飛行采用一事一報(bào)一批，除非緊急救援，申報(bào)須在7個(gè)工作日前提出。審批級(jí)別與部門(mén)根據(jù)飛行范圍有所不同，但實(shí)際操作中，相關(guān)部門(mén)單位大多不愿放手。

雖然《通航飛行管制條例》的初衷是將三級(jí)六部門(mén)的審批簡(jiǎn)化為一級(jí)兩部門(mén)，但在操作細(xì)則和監(jiān)督機(jī)制的缺位之下，終流于紙面。

南方一家通航公司負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，在西南地區(qū)，還增加了空軍指揮所航行科和當(dāng)?shù)乇O(jiān)管辦新設(shè)空管辦的審批環(huán)節(jié)，此外要與機(jī)場(chǎng)集團(tuán)簽訂機(jī)場(chǎng)使用協(xié)議、備降機(jī)場(chǎng)協(xié)議等。

所有環(huán)節(jié)都涉及費(fèi)用。民航空管的收費(fèi)，理論上仍然沿襲1990年代初期的標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際收費(fèi)遠(yuǎn)超于此。軍航空管則一直沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，這并不意味不收費(fèi)，而是更依賴一些微妙因素。

因此，一些有軍民航空管部門(mén)履歷者，往往被通航公司倚重。

在上述通航公司負(fù)責(zé)人看來(lái)，即使不完全開(kāi)放3000米以下空域，只要在目前各類管制空域內(nèi)協(xié)調(diào)好了，合法通用航空器與通航飛行任務(wù)基本都能實(shí)施，包括最繁忙的民航機(jī)場(chǎng)、高度機(jī)密的軍航機(jī)場(chǎng)。

關(guān)鍵就在于“協(xié)調(diào)好了”這個(gè)前提。據(jù)其估算，通用航空飛行任務(wù)實(shí)施前和實(shí)施過(guò)程中的協(xié)調(diào)工作量，實(shí)際已經(jīng)占到了整個(gè)工作量的80%，整個(gè)任務(wù)成本的30%至50%?！皡f(xié)調(diào)工作”所必須提前的時(shí)間少則一周，多則幾個(gè)月。

通航發(fā)聲

直至上世紀(jì)末，通航業(yè)內(nèi)并沒(méi)有太多不滿聲音。

1990年代以前，整個(gè)行業(yè)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式下，為數(shù)不多的飛行都是為了執(zhí)行國(guó)家任務(wù)。農(nóng)林打藥、滅蝗、救火，統(tǒng)歸于政治任務(wù)，飛行方和審批方只是以不同方式服務(wù)于國(guó)家利益。

絕大部分通航飛機(jī)仍在民航直屬企業(yè)飛行大隊(duì)名下，上世紀(jì)80年代的民航也是政企合一。根據(jù)1984年國(guó)務(wù)院、中央軍委頒發(fā)的《關(guān)于使用飛機(jī)執(zhí)行各項(xiàng)專業(yè)作業(yè)任務(wù)的規(guī)定》，飛行具有相當(dāng)大的自主權(quán)，包括野外起降點(diǎn)，可以按自己實(shí)際需求選定。

改制之后，情況發(fā)生了改變。隨著民航政企分開(kāi)，通航也由吃國(guó)家財(cái)政飯轉(zhuǎn)為面向市場(chǎng)。大多數(shù)飛行作業(yè)由國(guó)家行為變成了市場(chǎng)行為，飛行方與審批方分歧乍現(xiàn)。

但在轉(zhuǎn)型初期，由于大量從業(yè)人員轉(zhuǎn)向前途更為平坦的民航運(yùn)輸業(yè)，通航行業(yè)在90年代初期急劇萎縮，并于1995年陷入谷底?！爱?dāng)時(shí)企業(yè)生存都是個(gè)問(wèn)題，”1997年入行的現(xiàn)任民航總局通航處副處長(zhǎng)靳軍號(hào)回憶說(shuō)。

此后，民航局出臺(tái)政策并設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)通航產(chǎn)業(yè)予以扶持。一些國(guó)家部委、航空制造公司以及地方政府也陸續(xù)成立通航企業(yè)。尤其民間投資大量進(jìn)入這個(gè)行業(yè)之后，市場(chǎng)化順利完成，行業(yè)重現(xiàn)生機(jī)。

迅速壯大的產(chǎn)業(yè)背后，利益博弈也愈發(fā)顯性化。一頭面對(duì)拓展市場(chǎng)的壓力，一頭面對(duì)束手束腳的管制，通航企業(yè)感受到夾縫中的生存難題，對(duì)空域管理改革的訴求漸漸提高調(diào)門(mén)。

據(jù)靳軍號(hào)觀察，2000年以后，來(lái)自通航業(yè)以及民航、航空制造部門(mén)的呼吁越來(lái)越集中。2003年成為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，當(dāng)年出臺(tái)的《通用航空飛行管制條例》是對(duì)各種呼吁的一個(gè)回應(yīng)。制定條例的初衷，是要把空域當(dāng)成國(guó)家資源來(lái)開(kāi)發(fā)利用，這是認(rèn)識(shí)上的一個(gè)突破。

靳軍號(hào)說(shuō)，管制條例最大的一個(gè)亮點(diǎn)，是提出“臨時(shí)空域”的概念，即允許飛行方在一定范圍內(nèi)、相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間里，一次申請(qǐng)一次審批，而多次使用。但審批層級(jí)體制并沒(méi)有太多不同，反而更加強(qiáng)調(diào)了軍隊(duì)的管制權(quán)限，實(shí)際運(yùn)作中也沒(méi)有太大改變。

這個(gè)條例的出臺(tái)拉開(kāi)了低空空域管理改革的序幕。此后數(shù)年間，改革試點(diǎn)被提上議程?！笆濉逼陂g，空管委提出《2010年完成我國(guó)空域分類的目標(biāo)》。對(duì)空域進(jìn)行合理分類，是低空開(kāi)放的核心內(nèi)容。

民航局內(nèi)部一位人士告訴記者，改革試點(diǎn)的調(diào)研工作主要由空軍司令部管制部門(mén)負(fù)責(zé)，后者在2008年底左右形成大體思路。2009年，在空管委的安排下，民航作為成員部門(mén)參與數(shù)次研討，提出完善意見(jiàn)。

空管委辦公室一位人士近日表示，低空空域管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)“三季度應(yīng)該會(huì)出來(lái)，（出來(lái)）之前不好多說(shuō)什么”。

另一位民航空管部門(mén)參與研討的內(nèi)部人士透露，對(duì)最終方案仍有較多保留意見(jiàn)，比如空域的三類劃分等等，但“具體細(xì)節(jié)不方便對(duì)外說(shuō)”。

吊詭的是，通航企業(yè)作為最大的利益相關(guān)方，熱情似乎不高。本刊記者接觸到的幾位通航企業(yè)人士都不持樂(lè)觀態(tài)度。北京地區(qū)一家通航公司的運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“北空給我們發(fā)來(lái)過(guò)意見(jiàn)征求書(shū)，我們基本沒(méi)提什么意見(jiàn)。”

?上萬(wàn)億的市場(chǎng)？

作為低空開(kāi)放的主要受益者，通用航空擁有一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，包括飛機(jī)制造、運(yùn)行、培訓(xùn)、托管、維修服務(wù)、機(jī)場(chǎng)建設(shè)，等等。

中國(guó)民航大學(xué)通用航空學(xué)院副院長(zhǎng)王霞告訴本刊記者，通航本身不算是一個(gè)賺錢(qián)的行當(dāng)，但其拉動(dòng)效應(yīng)很強(qiáng)，包括前端的制造業(yè)和后端的服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條的連帶關(guān)系很緊密。

中航工業(yè)洪都公司副總工程師肖麗順曾預(yù)測(cè)稱，低空開(kāi)放的前五年，全國(guó)小直升機(jī)的需求量大約為300架，以后每年可能會(huì)遞增百架。

而據(jù)媒體2007年引用民航部門(mén)預(yù)測(cè)，到2012年我國(guó)需要各類通用航空飛機(jī)1萬(wàn)到1.2萬(wàn)架，通用航空有著巨大的發(fā)展空間，通用航空及其帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)將形成1萬(wàn)億元人民幣以上的市場(chǎng)容量。

一個(gè)被多次用于佐證的例子是，2007年美國(guó)在冊(cè)通用飛機(jī)約22.2萬(wàn)架，通用航空制造業(yè)營(yíng)業(yè)額僅為200億美元左右，但整個(gè)通用航空產(chǎn)業(yè)卻直接或間接為國(guó)民經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了約1500億美元的財(cái)富。

在2009年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的背景下，國(guó)務(wù)院研究室一份調(diào)研報(bào)告將通用航空列為具有長(zhǎng)期發(fā)展前景的成長(zhǎng)型和帶動(dòng)型行業(yè)。同年，民航局確定為通用航空的改革發(fā)展年，將之視作繼干線飛機(jī)、支線飛機(jī)之后另一個(gè)迅速崛起的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。

“民航局和航空工業(yè)部門(mén)，是推動(dòng)低空開(kāi)放的兩大力量?！蓖跸颊f(shuō)。前者是通航行業(yè)的主管部門(mén)，后者為飛機(jī)制造業(yè)的主力。

地方政府的積極性也在高漲。王霞上半年在多個(gè)城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)后，不少地方意識(shí)到通航產(chǎn)業(yè)就是一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，正研究怎樣納入地方的“十二五”規(guī)劃。“大城市想做一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群，小型地級(jí)市未必做大，引進(jìn)一個(gè)配件制造廠，也很有效益?！?/p>

靳軍號(hào)說(shuō)，飛機(jī)制造業(yè)對(duì)拉動(dòng)GDP影響很大，又是技術(shù)投資，受到地方政府熱捧在情理之中。

陳永滿的建議書(shū)中，同樣對(duì)低空開(kāi)放后的通航產(chǎn)業(yè)寄予厚望：“使之成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)；為擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為富國(guó)強(qiáng)軍發(fā)揮重要作用。”

安全隱憂

但毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)防安全是空域主管部門(mén)的首要考量。

1987年5月28日，聯(lián)邦德國(guó)青年馬蒂亞斯·魯斯特駕駛一架螺旋漿式飛機(jī)降落在莫斯科紅場(chǎng)。這次著名的低空飛行引發(fā)了前蘇聯(lián)政治大地震，包括國(guó)防部長(zhǎng)在內(nèi)的300多名軍官被解職甚至入獄。

即便在機(jī)載設(shè)備先進(jìn)、后勤保障條件完善、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)健全及訓(xùn)練嚴(yán)格的美國(guó)，通用航空安全事故率仍然達(dá)到每10萬(wàn)小時(shí)1.19。2010年2月18日，一架小飛機(jī)撞到美國(guó)得州奧斯汀市一座建筑物，造成一人失蹤、兩人受傷。6月11日，又有一架小型飛機(jī)俯沖墜入亞利桑那州東部小鎮(zhèn)一所中學(xué)，在一座兩層高的教學(xué)樓上發(fā)生爆炸。

殷鑒在前，我國(guó)空管部門(mén)有理由謹(jǐn)慎。通用航空多是“低空、慢速、小目標(biāo)”的低空飛行，往往處于雷達(dá)探測(cè)的盲區(qū)。隨著飛行次數(shù)和范圍的增加，如果不能理順其管控體制，必然會(huì)帶來(lái)不明空情增加、危及重要目標(biāo)安全隱患增多、空中恐怖活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加大等問(wèn)題。

國(guó)際通行之策是空域分類，將空域劃分為不同級(jí)別，采用寬嚴(yán)程度不一的管制。2009年的低空空域管理改革研討會(huì)上，有關(guān)方面提出將1000米以下的空域分為三類：管制空域、監(jiān)視空域、報(bào)告空域。

其中，管制空域內(nèi)的飛行需要提前申報(bào)飛行計(jì)劃并接受航空管制部門(mén)的管制指揮，與目前沒(méi)有什么區(qū)別；監(jiān)視區(qū)域在此基礎(chǔ)上稍有放松；報(bào)告空域是最大的突破，在此范圍內(nèi)飛行，不需要事先報(bào)批，在飛行過(guò)程中保證通訊暢通就基本符合要求。

報(bào)告空域的范圍大小，成為該劃分方案的焦點(diǎn)?！叭绻麍?bào)告空域很少，又都分布在偏遠(yuǎn)地區(qū)，那就沒(méi)有什么實(shí)際意義?！币晃煌ê綐I(yè)內(nèi)人士表示。

多名空管專家指出，與空域分類相配套，地面雷達(dá)、導(dǎo)航、通信等設(shè)施應(yīng)當(dāng)部署得當(dāng)，空中交通指揮控制技術(shù)也要及時(shí)跟進(jìn)。

在工程院院士、飛行器導(dǎo)航控制資深專家馮培德看來(lái)，開(kāi)放空域的技術(shù)條件已經(jīng)成熟。馮也在全國(guó)“兩會(huì)”上作為政協(xié)委員提出低空開(kāi)放建議，2008年春，他即對(duì)媒體表示，我國(guó)空軍已經(jīng)建成了高效的自動(dòng)化空中交通指揮控制體系，完全可以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)和打擊恐怖主義的要求。民航方面，空域管理水平已經(jīng)大幅度提高，運(yùn)營(yíng)成本大幅降低，已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的中等水平。

三處“低空開(kāi)放”試點(diǎn)

2008年，珠三角地區(qū)和東北同時(shí)成為低空空域管理改革的試點(diǎn)，試點(diǎn)空域高度為1000米?！安还艿匦?，距離地面1000米以下；目前開(kāi)放了長(zhǎng)春和廣州，年內(nèi)擴(kuò)大到沈空和廣空的管轄范圍，”一位內(nèi)部人士告訴本刊記者。

據(jù)其透露，試點(diǎn)地區(qū)由空軍提出，一南一北，珠三角空域相對(duì)比較繁忙，東北空域相對(duì)比較集中。但該人士認(rèn)為，珠三角本身空域緊張，除了軍航的訓(xùn)練任務(wù)，民航客貨運(yùn)業(yè)務(wù)也非常繁忙，在這樣的條件下改革空域相當(dāng)困難，因此，試點(diǎn)效果“主要還看東北地區(qū)”。

東北低空空域管理改革試點(diǎn)工程由國(guó)家空中交通管制委員會(huì)主持，空軍組織實(shí)施，沈陽(yáng)軍區(qū)空軍承辦。據(jù)本刊記者了解，該試點(diǎn)工程主要在三方面著力：

一是關(guān)于低空空域資源的相關(guān)法律法規(guī)和各類規(guī)章制度的梳理與整備，逐步建立適合我國(guó)國(guó)情的低空空域運(yùn)行管理規(guī)則，例如低空空域的管理分類、機(jī)載設(shè)備的最低運(yùn)行保障條件等；

二是研究、論證和試驗(yàn)低空空域資源管理改革的配套設(shè)施建設(shè)，包括機(jī)載和地面保障設(shè)備，以及長(zhǎng)期運(yùn)行管理方案；

三是研究、論證和試驗(yàn)全面的低空空域服務(wù)管理保障體系。

按照預(yù)定計(jì)劃，上述兩地試點(diǎn)工作將于今年年內(nèi)結(jié)束。

此外，還有第三處試點(diǎn)值得關(guān)注。2009年10月，西安航空基地蒲城通用航空產(chǎn)業(yè)園獲得中國(guó)民航局正式批復(fù)，成為中國(guó)民航唯一的通航產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)園區(qū)。根據(jù)批復(fù)，蒲城通用航空產(chǎn)業(yè)園內(nèi)半徑20公里、高度2000米以下的本場(chǎng)空域被確定為開(kāi)放空域地區(qū)，通用飛機(jī)在這一場(chǎng)地?zé)o需再向國(guó)家民航局空中交通管理局以及空軍基地申請(qǐng)，便可順利飛行。

此處試點(diǎn)系與當(dāng)?shù)乜展茇?fù)責(zé)部門(mén)協(xié)調(diào)完成。來(lái)自航空制造部門(mén)的一位人士認(rèn)為，陜西省集中了通用飛機(jī)的一批生產(chǎn)廠家，在此試點(diǎn)具有突破意義。

在陳永滿看來(lái)，更重要的是加快全國(guó)范圍內(nèi)的低空空域開(kāi)放。“在‘十一五’規(guī)劃的基礎(chǔ)上，開(kāi)放3000米以下空域的地區(qū)，從東北和珠三角，逐步擴(kuò)大到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平允許、工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)良好和市場(chǎng)需求充分的地區(qū)。”他建議。

規(guī)則制定難在哪里

究竟是600米、1000米、2000米抑或3000米？低空開(kāi)放的高度是業(yè)內(nèi)一個(gè)爭(zhēng)論所在。

最初確立的試點(diǎn)方案是600米?！按蠹叶夹α?，這個(gè)高度能干什么？最多噴灑點(diǎn)農(nóng)藥?！蓖ê綐I(yè)內(nèi)一位人士說(shuō)，大量業(yè)務(wù)如短途運(yùn)輸、短途通勤、工業(yè)作業(yè)等，都要超過(guò)這個(gè)高度。民航呼吁低空至少2000米。

管制、監(jiān)視、報(bào)告三類空域劃分，與國(guó)際民航組織標(biāo)準(zhǔn)不能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)接，也讓民航內(nèi)部不少人持保留意見(jiàn)。

但與此類明顯分歧相比，多位受訪者坦言，更需擔(dān)心的是，最終制定出臺(tái)的規(guī)則是否依然空洞、含糊，繼續(xù)被一而再、再而三忽視，而潛規(guī)則依然理直氣壯成為主導(dǎo)。

“什么手續(xù)都沒(méi)有，找個(gè)偏僻的空地，還是照飛不誤?！蹦惩ê狡髽I(yè)運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人這樣描述一些私人飛行，“沒(méi)看見(jiàn)主管部門(mén)有什么辦法。”

王霞認(rèn)為，單純采用“堵”的方式，實(shí)際上擋住守法者，縱容了違規(guī)者，不如通過(guò)有效制度和規(guī)范管理，進(jìn)行合理疏導(dǎo)?！皠澇鲆徊糠挚沼蜃岋w，不見(jiàn)得會(huì)出多少事；都不讓飛，也不見(jiàn)得不出事。”

業(yè)內(nèi)詬病更多的問(wèn)題還有：同樣的飛行任務(wù)和環(huán)境，有的地區(qū)允許，只需打個(gè)招呼；有的地方就不行，需要層層審批。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異也較大。這為權(quán)力尋租留下空間。

此前，民航空管局空域管理處負(fù)責(zé)人曾在專業(yè)刊物上撰文，建議在現(xiàn)行規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確空域管理的政策、主體、責(zé)任、方式與機(jī)制，以及軍民航空域管理的統(tǒng)一規(guī)范。

中航通飛總經(jīng)理孟祥凱在全國(guó)“兩會(huì)”上建議，當(dāng)前解決空域問(wèn)題，需要思想解放和建立空域管理體制的創(chuàng)新，中央管理、軍民統(tǒng)籌、逐步開(kāi)放可以作為主要的方向，更加具體的一些細(xì)節(jié)還可以再研討、商榷。

在王霞看來(lái)，低空開(kāi)放是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括從國(guó)家戰(zhàn)略層面確立管理體制，具體法規(guī)制度和設(shè)施設(shè)備等軟硬件的配套，明確管理者和使用者的權(quán)責(zé)等等?！翱谔?hào)容易提，一紙文件也容易下，但低空要真正開(kāi)放起來(lái)，需要主管部門(mén)牽頭做好統(tǒng)籌規(guī)劃?！?/p>

業(yè)內(nèi)人士寄望從法律上根本解決空域分類管理以及與此相關(guān)的體制性問(wèn)題。由軍民航等多方參與起草的《航空法》，今年年初已經(jīng)完成初稿，目前正在調(diào)研，但尚未列入國(guó)家立法日程。

“我們想在《航空法》草案總則部分寫(xiě)明每一位中國(guó)公民都享有空域權(quán)，借此表達(dá)對(duì)中國(guó)航空業(yè)空域管理和空中交通管制加強(qiáng)、改進(jìn)的決心?！?010年5月的第二屆航空法國(guó)際會(huì)議上，民航局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)馬正這樣向外界表示。□文/記者董瑞豐