司法改革重在審判獨立

本文來源于《中國改革》 2010年第5期

保證法院依法獨立審判，是新一輪司法改革不可動搖的方向

張泗漢

新一輪司法改革正在進(jìn)行中，但有關(guān)改革方向目前還有很多爭議?？傮w而言，保證法院依法獨立審判，是不可動搖的方向。為此

，何為司法、司法如何獨立審判等，都有待澄清。

法院依法獨立審判，是憲法原則。1954年憲法就明確規(guī)定，“人民法院獨立進(jìn)行審判，只服從法律”。1982年憲法，即現(xiàn)行憲法再次規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”?！度嗣穹ㄔ航M織法》也作了同樣的規(guī)定。

這些規(guī)定充分說明，由法院行使的國家審判權(quán)，必須獨立進(jìn)行而不受干涉。這是國家權(quán)力分權(quán)制衡的必然要求，是審判權(quán)內(nèi)在的應(yīng)有之義，也是保證法律有效實施、實現(xiàn)司法公正的需要。

何為司法

國家權(quán)力通常由國家的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等組成。國家通過設(shè)置具有不同職能的特定機構(gòu)來行使這些權(quán)力。國家權(quán)力如何行使，不同社會制度的國家，有著不同的方式。西方國家明確將立法、行政、司法三權(quán)分掌于不同的國家機關(guān)，反對行政干預(yù)司法，實行三權(quán)分立，以分權(quán)制衡。分權(quán)制使司法脫離行政控制，得以獨立行使權(quán)力，這無疑是人類法制史上的一大進(jìn)步。

中國不同于西方國家，人民代表大會制度是中國的根本政治制度。國家機關(guān)包括政府、法院、檢察院都是由人民代表大會產(chǎn)生，并向其負(fù)責(zé)和報告工作。這與西方國家的“三權(quán)分立”雖有本質(zhì)的不同，但審判獨立于行政，在分權(quán)制衡的法治原則上是相通的。這對于防止權(quán)力的專橫與腐敗，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，維護(hù)國家利益，都有著不可替代的作用。

審判權(quán)是國家權(quán)力的一部分，它來源于人民，并通過國家權(quán)力機關(guān)賦予人民法院統(tǒng)一行使、獨立行使。審判獨立是實行民主政治的必然，是現(xiàn)代憲政范疇即分權(quán)制衡制度設(shè)計應(yīng)有之義。審判權(quán)作為國家權(quán)力的一種，具有不同于其他國家權(quán)力的特點。

其一，中立性。審判，是司法機關(guān)代表國家適用法律解決訴訟紛爭的活動。訴辯相衡對抗，法官居中裁判是現(xiàn)代訴訟體現(xiàn)公平、合理的優(yōu)化結(jié)構(gòu)，是保證司法公正的根本。在訴訟活動中，法官自始至終位于中間立場，不加入任何一方，不受任何一方利益、影響的左右，不偏不倚，秉公執(zhí)法。法官在訴訟對抗相衡結(jié)構(gòu)上如果稍有偏離，則可能導(dǎo)致向一方傾斜。

其二，被動性。司法權(quán)是一種消極權(quán)、滯后權(quán)。沒有訴訟糾紛，就不會有司法裁判。紛爭在前，審判在后，法院司法永遠(yuǎn)處于被動狀態(tài)，這是司法運行不變的一條定律。如果法院事前介入，主動出擊，甚至“未審先判”，即無公正可言。

其三，專有性。審判權(quán)是國家的司法專有權(quán)，依據(jù)現(xiàn)代憲政理念的國家權(quán)力配置，審判權(quán)只能由作為司法機關(guān)的法院獨立行使，其他任何機關(guān)、團(tuán)體和個人都不得行使，也不得與法院分享共同行使。審判權(quán)這種排他性，是其統(tǒng)一司法的內(nèi)涵必然。

其四，自主性。審判權(quán)在行使方式上是獨立自主的，作為審判權(quán)主體的法院行使審判權(quán)必須依法獨立進(jìn)行，從案件事實的認(rèn)定到法律的適用，都是由它在法律的范圍內(nèi)獨立負(fù)責(zé)地作出決定，不為外來的干擾、壓力所左右。任何行政機關(guān)、團(tuán)體和個人也不得對它發(fā)指示，下命令，強制法院按照其意圖判案，強行更改或者拒不執(zhí)行人民法院的裁判。

其五，最終的權(quán)威性。在現(xiàn)代法治社會中，幾乎所有法律爭議都由法院作最后裁決。因此，任何法律都需通過法院的審判活動才能實現(xiàn)其終極效力。從這個意義上講，任何法律效力的實現(xiàn)，都是以司法審判為最后確定。而這種確定即生效的審判裁決，正是適用法律的結(jié)果，所承載的是人民最根本的利益，并以國家強制力作后盾，任何拒不執(zhí)行審判裁決的行為都是對法律權(quán)威的挑戰(zhàn)和蔑視。

法院獨立與法官獨立

獨立審判，是司法制度的核心。獨立審判作為一項法治原則，有其內(nèi)涵的質(zhì)定性，也有外延的表現(xiàn)形式。

從內(nèi)涵看，審判機關(guān)審判案件，從認(rèn)定事實到適用法律，都由它獨立地作出裁決，而不與外界分享審判權(quán)限。也就是說，法官的職責(zé)就是運用法律作判斷。在案件的審判上，法官所服從的是法律，不受任何非正常因素的影響和干涉。正如馬克思所指出的，“獨立的法官既不屬于我，也不屬于政府”，“法官除了法律就沒有別的上司。法官的責(zé)任是當(dāng)法律運用到個別場合時，根據(jù)他對法律的誠摯的理解來解釋法律”。

從外延看，審判權(quán)得以獨立運行，還有圍繞這一權(quán)限行使的若干外表因素，諸如，涉及審判的機構(gòu)、人員、經(jīng)費和其他保障審判運行的物質(zhì)條件，等等，惟有其外延因素也都獨立于審判權(quán)以外的其他國家職能，審判獨立才能得以完整呈現(xiàn)?？茖W(xué)構(gòu)建獨立審判原則，在締造審判權(quán)限獨立的同時，也要力爭外延因素的全面完善。

審判權(quán)在運行的過程中獨立進(jìn)行，表現(xiàn)在兩個方面：對外它獨立于審判機關(guān)以外的其他國家機關(guān)，實行法院獨立審判；對內(nèi)則獨立于法院的同級或者上級法院、其他法官或者司法行政官員，實行法官獨立審判。

法院獨立審判與法官獨立審判是獨立審判原則一個問題的兩個方面。前者是獨立審判的基礎(chǔ)，也是法官得以依法獨立行使審判權(quán)的前提；后者是獨立審判核心，又是法院依法獨立行使審判權(quán)的展現(xiàn)。兩者互為依存，不可或缺。那種想以法官獨立來取代法院獨立的主張，完全無視我國國情，不足??；而只要法院獨立，反對任何形式的法官獨立，既不符合國際慣例，也缺乏理論根據(jù)和實踐依據(jù)。

法官獨立，實際是審判的內(nèi)部獨立，指法官審判案件依法獨立進(jìn)行，不受法院內(nèi)部非程序性的違法干涉，既要獨立于本法院的其他法官，也要獨立于他的上級法院。在法院內(nèi)部，每個法官依法行使審判權(quán)都是獨立的、平等的。法官之上只有法律，沒有法官的法官。司法行政權(quán)與審判權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分，絕不能混淆取代。

院長、庭長等與其他法官，只有行政事務(wù)上的管理關(guān)系，在審判權(quán)的行使上不存在隸屬關(guān)系。法官在辦案過程中，要根據(jù)自己的法律良知形成的內(nèi)心確信去判斷。院長、庭長等不得過問該案件，或者向主審法官就案件的審理和裁判發(fā)出指示和命令，也不得隨意更換主審法官或推翻及更改獨任法官和合議庭的意見。只有徹底清除長官意志，排除外來干預(yù)，才能確保法官獨立審判、公正司法。

前述的法官獨立之外，上下級法院之間也是獨立的，不同于行政機關(guān)。上下級法院之間是審判監(jiān)督關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。每一級法院雖有司法管轄的層次序分，但在審判權(quán)的行使上，相互又都是獨立的。上級法院可以依法監(jiān)督下級法院的審判工作，卻不能干涉案件的審判，下級法院的裁判，上級法院非經(jīng)法定的程序不得變更。在案件的處理過程中，那種依據(jù)法院內(nèi)部“請示”下判的做法，不僅變相剝奪了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，而且嚴(yán)重違背了法院獨立審判的原則，必須予以根除，不然，法院獨立審判就是不完整的。

獨立審判的四重關(guān)系

落實審判獨立，從外部來說，還要厘清四個層面的關(guān)系。

其一，獨立審判與執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國憲法在規(guī)定法院依法獨立行使審判權(quán)的同時，明確規(guī)定了執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。人民法院在進(jìn)行審判活動中，無疑必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨對審判工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治思想領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)，而不是對具體案件的干預(yù)，更不能理解為各級黨委書記、政法委書記以言代法，個人說了算。早在1979年中共中央64號文件中就已明確規(guī)定黨委不再批案。正如鄧小平同志所說的，“打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。黨的干涉太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念?！?/p>

其二，獨立審判與人大監(jiān)督。各級人大產(chǎn)生各級法院，法院對國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)并接受它的監(jiān)督。人大與法院在體制上不是上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與服從的關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。人大監(jiān)督與獨立審判，是基于各自地位、職權(quán)不同而形成的不同分工。

人大對法院的監(jiān)督，旨在保障法院依法獨立公正行使審判權(quán)，完成憲法和法律賦予人民法院的審判任務(wù)。這種監(jiān)督既不是向人民法院發(fā)號施令，直接指揮，也不是越俎代庖，干預(yù)法院辦案，而是依法監(jiān)督，即依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行監(jiān)督。對于發(fā)現(xiàn)確有錯誤的案件，可以提出意見，由法院依照法定程序?qū)彶榧m正，不能指示、命令法院應(yīng)當(dāng)作出何種實體裁判；對于正在審理的案件，更不宜采取調(diào)卷、聽取匯報、直接作批示等方式，包辦代替，干涉法院依法獨立審判。在對法院審判實施監(jiān)督時，不能個人說了算，要堅持集體行使職權(quán)的原則。

其三，獨立審判與國家行政機關(guān)的關(guān)系。在體制上，審判機關(guān)與行政機關(guān)同級并列，互不隸屬。審判權(quán)獨立于行政權(quán)，法律已有明確規(guī)定，不存在法理上的障礙。但具體制度設(shè)計和實際權(quán)力的運行仍有差距，導(dǎo)致兩權(quán)分立架構(gòu)被扭曲，影響、干擾獨立審判的因素依然存在。主要表現(xiàn)在三方面：

一是司法“部門化”。由于黨政官員兼職交叉，政府的主要負(fù)責(zé)人往往又是黨委領(lǐng)導(dǎo)人，明著是政府對法院，實際卻是黨對法院，形成了一種事實上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，政府的潛意識里也往往把法院當(dāng)作政府的一個職能部門，甚至把同級法院直接列入其直屬部門來參加有關(guān)會議，要法院配合政府的中心工作，接受當(dāng)?shù)亟M織部門的考核。

二是司法“地方化”?，F(xiàn)行管理體制決定，法院的“人、財、物”都受制于地方，政府出于地方利益往往要求法院配合，批條子、打招呼，干預(yù)審判；法院迫于政府壓力和自身利益考慮，又不能無視政府的意見，結(jié)果使審判權(quán)依附于行政權(quán)。

三是法院的“企業(yè)化、部門化”。在管理體制上，鐵路法院和部分海事法院、林區(qū)法院等的“人、財、物”仍由本系統(tǒng)的企業(yè)管理，導(dǎo)致“法企不分”，特別是一些涉及本系統(tǒng)本部門利益的案件，法院的獨立審判不可避免地受到影響和干擾，使統(tǒng)一的國家審判權(quán)異化為部門利益的守護(hù)權(quán)。

其四，獨立審判與人民參與監(jiān)督司法。審判權(quán)源于人民，自當(dāng)對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。但人民又同時要求審判中立，公正司法。司法的獨立性品格，就是人民最大意愿的集中體現(xiàn)。在我國，一方面，獨立審判需要群眾的直接參與，一審案件實行人民陪審制，就是人民參加審判、監(jiān)督司法的最好說明。人民直接參與審判，所實行的依然是獨立審判，不受外界左右。另一方面，在司法不透明的情況下，民意又可以限制權(quán)力對司法的干涉。民意監(jiān)督是支持審判獨立的。因此，不能把審判獨立與民意參與對立起來，真正的民意參與，是獨立審判、公正司法的保證；而唯有審判獨立，民意才能有效監(jiān)督司法。

現(xiàn)在的問題在于，什么是真正的民意，民意如何正確監(jiān)督司法？不能簡單認(rèn)為，多數(shù)人的意見就是民意，主流觀點或者媒體網(wǎng)絡(luò)的聲音就是民意。民意是分層次的，要具體分析，審慎對待。一般來說，民意是流變不定的，往往情緒化，激憤多于理性，某些時候多數(shù)人的意志和欲望完全可能受制于主流意見，而某些場合下越是非理性的、情緒化的表達(dá)，就越容易成為主流觀點。同一件事，民意有時也很不統(tǒng)一，矛盾相對，往往爭論不休。

面對這種多變且正誤難辨的民意，無論其來勢多么強烈，法官都必須冷靜理性，嚴(yán)格接受法律規(guī)則約束，堅持依法辦事，不應(yīng)追隨民意變化或民意的道德訴求來不斷更改司法裁判。不能把國家的審判變成“媒體審判”“輿論裁判”；法官審案只能以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩判斷是非曲直。法官的判斷應(yīng)當(dāng)獨立進(jìn)行，不應(yīng)受制于媒體和被扭曲了的民意。

司法改革的方向

在現(xiàn)實的中國，由于法治理念的滯后、司法體制的缺陷、審判運行機制的失衡，致使法院獨立審判受到諸多因素牽制而不能真正實現(xiàn)。為了全面推進(jìn)司法改革，進(jìn)一步完善依法獨立審判原則，必須從改革體制入手，理順關(guān)系，從制度上確保法院獨立公正地行使審判權(quán)。

第一，改革法院設(shè)置，建立直系的司法體制。

現(xiàn)行地方法院按行政區(qū)劃設(shè)立，依附于地方行政管理體制，使地方法院成了地方的法院，而不是國家設(shè)在地方的法院，形成法院地位附屬化和審判權(quán)力地方化。這種體制嚴(yán)重影響人民法院依法獨立公正地行使審判權(quán)，不能適應(yīng)現(xiàn)代法治建設(shè)需要，改革現(xiàn)行法院體制勢在必行。

國家司法權(quán)是法律賦予司法機構(gòu)統(tǒng)一行使的國家權(quán)力，不得分割行使。每一級法院都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是國家的司法機構(gòu)，而不是地方的司法機構(gòu)。每一個法院都是代表國家在統(tǒng)一行使司法權(quán)。司法權(quán)的統(tǒng)一性是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的根基。

具體的法院改革的辦法，可以在最高人民法院下分普通法院和專門法院兩個系統(tǒng)。普通法院設(shè)高級、中級、基層三級法院，與現(xiàn)行地方法院的審級相一致，但每一級法院的設(shè)置，不再歸附于地方的行政區(qū)劃，而是按統(tǒng)一的司法區(qū)域分立。在全國，按照案件收受情況、交通和地緣狀況，劃分若干一級司法區(qū)；在一級司法區(qū)域內(nèi)，再劃分若干二級司法區(qū)；在二級司法區(qū)域內(nèi)，又分成若干三級司法區(qū)。各級司法區(qū)的設(shè)立，原則上要突破?a href=\"http://q.stock.sohu.com/cn/601988/index.shtml\" target=_blank>中行姓?，可诣€縭⒖緄厙⒖縵厴柚?，也可以哉V洗蟮氖⒌厙?、县的蒂戲闹G柚謾Ｗ歐ㄔ海湊趙諤囟煊蚰詼蘊囟ò訃墓芟劍直鷦?wù)a幽?、海誀q劭凇⑻吩聳湎呱仙枇⒕路ㄔ?、海事法詽h吞吩聳浞ㄔ骸Ｃ坷嘧歐ㄔ嚎砂瓷笈械氖導(dǎo)市枰枇郊痘蛘呷斗ㄔ骸?/P>

這樣，最高人民法院與普通法院、專門法院上下連接，自成體系，不與地方行政或者部門行政相依。司法體系的科學(xué)構(gòu)建，確保國家審判權(quán)獨立行使，從而有效保障國家法律得以在全國范圍內(nèi)貫徹實施，有利于國家法治的統(tǒng)一。

第二，改革法院體制，由“塊塊”變?yōu)椤皸l條”，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。

變革法院體制，并非不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，不要人大監(jiān)督。改革的目的，在于從體制上保證法院依法獨立審判，維護(hù)司法公正。具體改革方案，可以是法院系統(tǒng)自上而下建立黨的組織，中央設(shè)司法工委，各級法院成立黨委。按照民主集中制的原則，下級法院黨委服從上級法院黨委，直至服從中央。

也就是說，黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在中央對最高法院的領(lǐng)導(dǎo)，上級法院黨委對下級法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)。但是，在審判工作上，上下級法院之間依然是審判監(jiān)督關(guān)系，審判同樣要獨立于其他審級法院。

權(quán)力機關(guān)對司法的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在最高法院和高級法院的法官，由最高國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，中級法院和基層法院的法官，由最高國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)最高法院法官委員會任命，并由最高國家權(quán)力機關(guān)對各級法院進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督。

第三，改革法院的人、財、物由地方或者部門管理的體制，實現(xiàn)司法一體化。

在人事方面，黨管干部的原則不變，管理的方式需適應(yīng)法院體制的變革，由“塊塊”管轄改為“條條”管轄，打破管理體制上的地域或部門限制，擺脫同級黨政部門對審判工作的干預(yù)，提高法官審判案件時的“抗干擾”能力。

司法經(jīng)費獨立是審判獨立的必要物質(zhì)保障，這一點已為大多數(shù)國家的立法例所證明，也是我國避免司法權(quán)地方化的必由之路。建立獨立的司法預(yù)算制度，是將司法經(jīng)費單列國家預(yù)算，每年全國法院系統(tǒng)的經(jīng)費預(yù)算方案由最高法院提出，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，國家統(tǒng)一撥款，再由最高法院統(tǒng)一支配和管理，逐級下?lián)芙o各級法院使用。其他司法行政設(shè)施和物資裝備，也統(tǒng)由最高法院統(tǒng)籌管理。

完善法官保障制度。有關(guān)法官的職務(wù)保障、生活保障要逐步建立健全，使之規(guī)范化、制度化，為法官依法履行職務(wù)免除后顧之憂，為法官退休后的生活提供有力的制度保障。

第四，改革法院內(nèi)部審判運行機制，強化法官責(zé)任制。

法院審判案件不同于行政機關(guān)處理行政事務(wù)，案件由審及判，都是法官依法獨立、公開進(jìn)行，所實行的是法官負(fù)責(zé)制，而不是首長負(fù)責(zé)制。一切有違法官獨立審判的運行機制都應(yīng)在改革之列，諸如，或明或暗的案件內(nèi)部匯報，庭長、院長、審判委員會層層審批把關(guān)，向上級法院的案件請示等等做法，都是審者不判、判者不審，審與判嚴(yán)重分離的表現(xiàn)。經(jīng)過多次司法改革，前述做法雖有不同程度的改進(jìn)，但由于獨立審判在理念和制度上，并未得以根本確立，這些做法仍在影響、干擾著法官獨立審判。

由此必須明確，首先，案件審判一律應(yīng)由合議庭法官或者獨任法官獨立負(fù)責(zé)，院、庭領(lǐng)導(dǎo)不審批案件，也不要再過問案件。要把院、庭領(lǐng)導(dǎo)從審批中解放出來，讓他們有更多的時間來直接參與審判案件。按照審判不間斷原則，法官審判案件，應(yīng)當(dāng)連續(xù)進(jìn)行，非因法定事由不得變更主審官，不得中斷審理。一般來講，一個案件的審判經(jīng)過法庭調(diào)查、辯論和當(dāng)事人最后陳述以后，即可進(jìn)入評議作出裁判，當(dāng)庭宣判，不中斷、不拖延，免受外界干擾。

其次，改革審判委員會?？上劝捶蓪I(yè)和案件性質(zhì)將大而統(tǒng)的審判委員會分成刑事審委會、民事審委會、行政案件審委會。同時，嚴(yán)格限定討論案件范圍，提升進(jìn)入門檻。條件成熟后，建議修改相關(guān)法律，取消審判委員會。如果特別重大疑難案件確有討論必要的，可由院長、庭長、資深法官組成擴大的合議庭來審判，以取代審判委員會。這樣既參與“審”又參與“判”的審判制度，才能保證依法獨立審判原則實現(xiàn)，確保司法公正。

再者，徹底取消下級法院向上級法院案件請示制度。這是長期困擾法院的一個難題，盡管目前在一些具體要求上作了限定，如必須在案件開庭后，并經(jīng)審判委員會討論提出意見，才能向上請示，但本質(zhì)上卻仍然是“先批后判”“先定后審”。這種“暗箱操作”背離了審判獨立原則，顯現(xiàn)出司法不公。最徹底的辦法就是從制度上明令規(guī)定，任何具體案件的審判，均不得向上級法院請示，一律由本院法官依法獨立、公開進(jìn)行審判。

張泗漢為國家法官學(xué)院教授、最高人民法院研究室原副主任