農電再改革
在爭議和探索中前行多年之后，農電體制改革正欲謀求新的嬗變。
以為農民減負為主要動因的第一次農電體制改革距今已12年，而隨著農村社會經濟的全面快速發(fā)展，尤其是在家電下鄉(xiāng)等惠農政策啟動之后，整個農電網絡已經“捉襟見肘”，而在地方電力企業(yè)的高負債狀態(tài)之下，一些地區(qū)的農村電網改造建設卻“心有余而力不足”。
現有的農電體制，成為了發(fā)展農村電力事業(yè)的掣肘，改革迫在眉睫。今年年初，由國務院主導的農電體制改革調研在全國有序展開，5月底，農電體制改革調研已接近尾聲，這也意味著新一輪的農電體制改革即將啟程。
這一次，農電改革又將何去何從，這個起始于12年前的疑問，答案已到揭曉時。
“我們的家鄉(xiāng)，在希望的田野上……”
這首歡快抒情的歌曲，是江西上饒市余干縣供電公司領導層統(tǒng)一的來電鈴聲。該公司一位負責人借歌喻義——“農電正行走在春天里！”
2010年年初，中央一號文件提出對農網改造時，這位負責人更加相信，“農電改革的第二個春天已來臨。”
然而，“站在春天里”的他，對未來抱有美好憧憬的同時，現實卻讓他無比“糾結”。
“農網改造是一個歷史機會，但無疑需要巨額的資金投入，而在現有的農電體制之下，農網改造的巨額資金，農電企業(yè)已經無力承擔。”5月初，這位負責人向《中國經濟周刊》表示。
在記者采訪的江西十幾家縣供電公司中，所有的負責人無一例外的向記者表達了這種擔憂。贛州供電公司的一位負責人直言不諱：“如果單依靠股份制的縣供電公司自身的力量，不僅農網改造無法完成，整個農村電力事業(yè)都將難以為繼。”
負債近百億：農電企業(yè)困局
時間回到12年前。
1998年，針對因農村電力管理體制混亂和農村電網老化落后所造成的農村“用電難、用電貴”等問題，以“兩改一同價”(改造農村電網、改革電力體制，實施同網同價)為重點的第一次全國農電改革展開。
在此之前，以江西省為例，農村供電系統(tǒng)包括縣水電公司(省水利廳直管，屬于水利局系統(tǒng))或供電公司(縣政府、經貿委主管)、鄉(xiāng)供電所(鄉(xiāng)政府管理)三塊。各縣都沒有屬于國家電網的電力公司，層層加價現象嚴重。
1998年的全國農電改革提出了“一縣一公司”并實現縣鄉(xiāng)電力一體化管理的基本原則。江西省在全國率先實施股份制改革，把原層層設置的縣、鄉(xiāng)、村供電企業(yè)整合，在全省農村地區(qū)組建了由江西省電力公司60%控股，各縣政府40%參股的各縣供電有限責任公司。
1999年江西農電股份制改革完成，2004年1月，江西實現全省城鄉(xiāng)居民生活用電同價。
回到現在。隨著新農村建設和縣域經濟的全面發(fā)展，第一次農電股份制改革的不足逐漸顯現出來。
“部分縣農電企業(yè)的債務沒剝離清楚就改制了，給新農電企業(yè)留下了后患無窮。”在江西贛州，不少縣供電公司的經理向《中國經濟周刊》大倒苦水。
第一次農電股改之前，由地方政府行政命令造成的縣水電公司為縣里其他國企擔保的債務，改制時并沒有剝離徹底，現在從法律上還要追究新股份制企業(yè)的責任。江西電力企業(yè)協(xié)會常務副秘書長胡亞如介紹說，這種情況不僅僅在贛州，在江西其他地方都很普遍，部分縣公司擔保的債務多達1個億。
記者從江西電力企業(yè)協(xié)會得到的一份資料顯示，截至2009年底，江西農電資產總額112.92億元，負債總額97.75億元，資產負債率86%，其中有9個企業(yè)資產負債率超過100%，最高的達110%。
胡亞如表示，由于2000年以來農村連續(xù)降電價，各縣供電企業(yè)在降本增效、內部挖潛方面的空間已經接近了極限，不少供電企業(yè)長期出現虧損，自我發(fā)展能力普遍較弱。而農村經濟社會的快速發(fā)展，需要堅強電網來支撐，農電“兩改”時建設改造的農村電網已開始老化，已難以適應縣域經濟發(fā)展的需求。
“實施新一輪農村電網改造升級，又需要持續(xù)的融資周轉或資本金投入，如果按6:4的比例出資投入農電建設，既不現實也不可能，江西經濟欠發(fā)達，不少縣政府財政困難，根本拿不出錢來搞農村電網建設改造。”胡亞如表示。
近幾年江西省實施的農村“戶戶通電”、新農村電氣化建設和農村電網改造工程，都是省電力公司一家出資。
“當前的這種現實困境對農電股份制企業(yè)不利，對農村電網發(fā)展不利。”胡亞如向《中國經濟周刊》表示，客觀上，各縣政府由于經濟欠發(fā)達，財政困難拿不出錢來，在主觀上，縣政府對已經同價的供電企業(yè)再投入的愿望也不高，而作為股份制公司涉及股權變化等重大事項時需要按董事會決策來運行，縣政府過多期望省電力公司單方投入，一些縣政府甚至已經明確表示，對農村電力不會投一分錢。而省電力公司一方面是資金存在缺口，另一方面投資難以同比例增資擴股，股東雙方無法真正平等履行責任和義務。
雖然同是縣級電力企業(yè)的股權人，省電力公司和地方政府的訴求不盡相同。
瑞昌市委常委、副市長曾憲奎向記者表示，地方政府方面，要辦的事很多，就是財政有錢，也不可能拿太多的錢投到農村電力建設上來；在縣供電公司中，縣政府只占40%的股份，是小股東，在縣供電企業(yè)重大決策中話語權輕；同時，縣供電公司屬于“保本微利”的非盈利企業(yè)，投資回報率低甚至沒有回報，缺乏投資積極性。
同時，還有部分縣政府對供電企業(yè)執(zhí)行國家產業(yè)調控的差別電價(對高耗能企業(yè)加價)持不同意見，在招商引資時，擅自出臺優(yōu)惠電價作為招商引資的籌碼。
長期以來，由于投入的資金有限，農村電網規(guī)劃受到人為制約等因素，造成農村電網網架結構薄弱，農村電網規(guī)劃滯后，電壓等級偏低。另外，隨著近年來縣域經濟的快速發(fā)展，農網負荷快速增長，變電站布點與縣域經濟發(fā)展已不同步，難以支撐縣域經濟的快速發(fā)展。
“破除體制堡壘的農電體制已是迫在眉睫。”一位電力行業(yè)的專家表示，“農電體制改革沒有完全到位所引發(fā)的矛盾日益凸顯，現有體制已不利于城鄉(xiāng)經濟社會一體化的發(fā)展。”
下一步改革：城鄉(xiāng)一體？
在今年的中央經濟工作會議和中央一號文件中，均明確提出要抓緊進行新一輪的農網改造。
今年年初，按照國務院部署，國家發(fā)改委成立了農村電力體制改革工作領導小組，并在全國開展農電體制改革調研，這也意味著新一輪的農電改革即將啟程。
而這一次，農電體制又將如何變化，再一次牽動了諸多縣級電力企業(yè)的敏感神經。
“從江西省的實踐來看，股份制不是長久之計。應該實施國家直接管理，最后目的是消除城鄉(xiāng)差別。”江西電力企業(yè)協(xié)會胡亞如表示，江西目前仍是以農業(yè)為主的省份，在股份制格局之下，由于縣域經濟存在差異性和發(fā)展不平衡，部分縣域經濟條件好，能承擔電網建設的資金，但更多的縣域經濟主要依靠農業(yè)，而且農業(yè)縣范圍大、用電量小、供電成本高。實施股份制后，各縣供電公司實行自我發(fā)展、自負盈虧，這又導致資源不能有效配置，無法實行公平負擔，這就導致了電網建設的不公——“強者愈強，弱者愈弱”。
江西省電力行業(yè)協(xié)會信息部主任孫目元向《中國經濟周刊》表示，電力行業(yè)存在普遍服務的原則，如果城鄉(xiāng)之間不公平分攤成本，而讓農電成為獨立體，那么農村用電量少，根本無法承擔自身電網建設和管理的巨大成本，電價必然將增高。
同時，他認為，“電”是人民群眾不可或缺的生活資料，也是生產資料，農村電網惠及的是占總人口70%的農民，具有很強的公益性；如果人為地把農村電網和城市電網分割開來，將又回到“兩改一同價”前的城鄉(xiāng)分管格局，由此又將造成1999年前的老問題重發(fā)，同時還會產生很多新的問題。由于“電”作為產品，無法儲存且具有高度一體化的自然壟斷屬性，無論怎么樣拆分都是壟斷，只不過是大壟斷和小壟斷的問題。如果將城網和農網一分為二，則又多了一套管理機構，必然加大成本。
改革開放30多年來，柴米油鹽、水、氣等都已漲了數倍甚至10多倍，只有電價漲價幅度最低。為什么電力企業(yè)電價上漲沒有與上游生產資料和人民必需品漲幅同步？
有專家表示，電力企業(yè)依靠的是規(guī)模經營、規(guī)模效益，同時也依靠科技進步。多年來，電力的上游產品，例如煤炭、重油等幾乎年年漲價，但電卻未同步漲價，這既有電力企業(yè)嚴格管理的因素，也是電網規(guī)模經營產生的效應。
胡亞如表示，“農電體制改革的最終目的是讓農民用電共享同價成果。江西省能夠實現目前的同價來之不易，國家應保持農電體制改革政策的延續(xù)性，鞏固改革成果，不能穿新鞋走老路，更不能走分散管理的回頭路”。
不少專家分析認為，目前江西農電股份制遇到的問題，關鍵是沒有完全理順縣級供電企業(yè)與省級電力公司的關系，如果歸省電力公司直接管理，至少有三大好處：
一是可以解決多年來存在的省電網經營企業(yè)向躉售地區(qū)農村電網投資的體制障礙，促進農村電網的可持續(xù)發(fā)展；
二是省電網經營企業(yè)可以根據區(qū)域內社會經濟發(fā)展趨勢，優(yōu)化電網規(guī)劃，合理進行電網布局，對城市電網與農村電網、主電網與配電網、區(qū)域內農村電網實施統(tǒng)一管理，避免重復建設，有利于建設資源節(jié)約型社會；
三是將縣農電企業(yè)“上劃”給省電網管理，可有效縮小城鄉(xiāng)差別，調動中央電網企業(yè)和地方政府兩方面的積極性，符合當前的“三農”政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策和“省直管縣”的體制改革方向，有利于發(fā)揮經營者的積極性和主動性，形成多方共贏的局面。
孫目元向《中國經濟周刊》透露，目前江西部分縣政府已經表示愿意無償讓出股份，將縣農電企業(yè)股份“上劃”給省電力公司管理，變成省電力公司全資公司。就江西全省而言，這種“上劃”的趨勢愈加明朗。
農電改革來時路
《中國經濟周刊》記者董顯蘋 ● 楊英趙靜王晶 | 江西報道
起始于1998年的全國第一次農村電力體制改革，因直指減輕農民負擔，曾被認為是我國最大的惠民政策之一。
農民的洗衣機當米缸用
“如果用電價降一半，我就舍得用！”12年之后，胡德成對這句話記憶猶新。1998年年初，時任江西省電力局局長的胡德成在九江瑞昌市農村調研時，一位當地的農民向胡德成這樣說道。
這位農戶家境還算殷實，但“電視一般不看”，因為3.5元一度的電，讓這位農民難以承受。
“洗衣機都成裝米缸了”，村里還有農民向胡德成這樣抱怨。
胡德成的這次調研在農村一呆就是三天，這也讓他感慨頗多——一個不得不正視的現實是，由于電價遠遠超出了農民的承受能力，村民購置的家電大多數成為了擺設。
在江西部分地區(qū)，很多農民家庭雖然每月用電都控制在5度以內，但所交電費卻要十元左右。對一些居住在偏遠地區(qū)的農戶，干脆不用電燈，重新點起了蠟燭和煤油燈。
回想起當年的情景，地處玉山縣城郊的下徐村的村民感慨更多。“僅僅和縣城一路之隔，但電價卻比縣城的高出許多。”下徐村一位村民向記者回憶道。其實不僅僅是電價過高，農民們還經常要忍受電壓過低的痛苦：電燈和電動機不能同時使用，停電更是“家常便飯”。
而那時的江西，農村電價過高的地方在全省比比皆是，部分地區(qū)甚至出現了高達5元到6元一度的“天價”電，這對于廣大偏遠的農村地區(qū)而言，電價過高成為了他們難以承受的現實。
一邊是電價過高農民怨聲載道，一邊是瀕臨危機的縣級供電企業(yè)舉步維艱。
“電賣不出，用電量幾乎是負增長，停電、觸電事故三天兩頭發(fā)生。當時所有的縣農電企業(yè)幾乎都是虧損。”當時曾對江西省農電進行調查的中國電力報記者李洪明向《中國經濟周刊》回憶。
“天價電”的背后，是當時農村電力體制復雜和管理混亂的困局。
1998年農網改造之前，全國的電網由國家和地方兩大塊構成。在全國2400多個縣級供電企業(yè)中，直管直供縣、躉售縣、自管自供縣各占三分之一。直管直供縣供電企業(yè)，其配電網資產主要屬于中央財政，躉售縣和自管自供縣供電企業(yè)，其配電網資產主要屬于地方財政或集體所有，個別地方還有個人經營電網的現象。
“當時的農電管理體制造成很多弊端，最明顯就是電價，當時縣以下農村到戶平均電價達到1.5元。”瑞昌市委常委、副市長曾憲奎告訴記者，“農電改革之前，農村電網建設是靠老百姓、社會集資，產權歸當地所有。農電完全靠層層加價維持生存，根本談不上科學發(fā)展。”
由于有不少地方是由村民集資合作辦電，到戶時一般都是由鄉(xiāng)村電工承包變壓器收費，由于管理體制復雜，農村電網缺乏科學的規(guī)劃和維護，低壓線損高的“驚人”，大多數的地方在30%~50%之間，高者甚至達到60%，由于管理層多，層層躉售，層層加價，“人情電、關系電、權利電”和“亂加價、亂收費、亂攤派”現象普遍，在這種情況之下，電價高、收費亂在所難免。
同時，縣級農電企業(yè)人員超編問題嚴重，一個年售電量只有幾千萬度的企業(yè)，卻常常要養(yǎng)活800~1000人，這種情況在當時江西省縣農電企業(yè)普遍存在。
“稅賦雖免，電價奇高，農民重負，其何以堪”。1998年初，時任國務院副總理的朱镕基看到新華社《國內動態(tài)清樣》報道江西的農村用電情況時做出了這樣的批示。隨后，原國家計委、經貿委、電力部等部委組織的幾個調查組深入到江西農村，就農村電價進行了專題調研，而調研的結論——農村電價高的癥結，關鍵是農村電力管理體制混亂和農村電網老化落后。
在此背景之下，由國務院主導的全國第一次農電改革在1998年下半年正式啟動。
農村電價便宜了農電企業(yè)負債了
“改革就是利益的再分配，難度可想而知！”2010年5月初，胡德成向《中國經濟周刊》回憶10年之前的這次改革時感嘆。“第一次農電改革開始實施時，改革必前先改制。因此阻力重重，尤其是水利部門。在江西省，各個縣都沒有屬于國家電網的電力公司，只能一個個去攻破。”
當時我國農村電力體制改革提出了一縣一公司(企業(yè)實體)并實現縣鄉(xiāng)電力一體化管理的基本原則。國務院并確定了理順農村電力管理體制的三種形式：一是“上劃”，把縣級電力局(公司)上劃給省電力局(公司)直接管理；二是“代管”，即對暫時不能上劃的，在產權關系不變的前提下，由省電力局(公司)實行代管；三是股份制，以資產為紐帶組成股份公司。
當時江西省政府排除了“代管”模式，明確“上劃”分兩步走的原則：第一步實施股份制的過渡模式，把原層層躉售的縣、鄉(xiāng)、村躉售供電企業(yè)整合，全部改組為省電力公司控股的有限責任公司；第二步等條件成熟時再全部上劃省電力公司直接管理。
隨后，在江西省政府的主導下，南昌、星子、萬年在初步完成鄉(xiāng)電管站上劃的基礎上，對縣供電局進行股份制改造試點，組建由江西省電力公司60%控股、縣政府40%參股的縣供電有限責任公司。
1999年，江西在全國率先實施電力企業(yè)股份制改革，隨后，江西縣級供電企業(yè)股份制全面鋪開。江西也成為全國農電股份制改革最為徹底的地方。
隨著縣級供電企業(yè)股份制的全面完成，江西省徹底結束幾十年來農電條塊分割、各自為政的混亂局面，初步實現了“以縣為實體，縣鄉(xiāng)電力一體化管理”。
進入2000年之后，江西農電同全國一樣，迎來了農電大發(fā)展時期。
記者得到的數據顯示，自1999年以來，江西已累計投入166.43億元改造資金，實現了農村“戶戶通電”。到2009年，江西農電實現售電量229.67億度，比1999年增長了6.56倍；綜合線損率8.2%，降低了16.8個百分點；年供電事故下降了95%。
1999年，在完成農電股份制改革后，江西省第一步就把所有的農村電價由每度1.5元降到1元以內；隨后對已進行農網改造地區(qū)的農民生活電價降到每度0.8元及以下； 2004年1月，江西實現全省城鄉(xiāng)居民生活用電同價，全省農村到戶電價全部降到每度0.56元； 2008年7月，江西各縣域的國家級、省級工業(yè)園區(qū)電價與省電力公司直供的工業(yè)用戶實現同價； 2009年11月，江西全省城鄉(xiāng)用戶執(zhí)行同一目錄電價表，江西農電終于實現了同價的目標。
記者從江西電力公司得到的一組數據顯示，據不完全統(tǒng)計，江西省10年來僅農村居民生活用電和農業(yè)生產用電兩項同價，直接為農民減負90.72億元。江西電價降幅成為了全國之最。
