《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條規(guī)定：公民法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。該條文在立法上確立了我們國家的行政強制執(zhí)行制度是以行政機關申請人民法院執(zhí)行為主、行政機關執(zhí)行為輔的制度。

隨著依法行政的日趨完善和行政執(zhí)法力度的不斷加大，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的非訴行政案件在逐年增加。作為主管全國稅收征收管理工作的國家稅務總局在今年發(fā)出了《國家稅務總局關于進一步加強稅收征管工作的若干意見》，《意見》要求進一步加大稅務稽查力度，充分發(fā)揮稅務稽查的重要作用，嚴厲查處涉稅違法案件，震懾和懲處涉稅犯罪。2004年10月16日，國家稅務總局在揚州舉辦的第四期司局級領導干部輪訓班首場專題報告上，總局副局長崔俊慧指出，當前，稅務稽查已由傳統(tǒng)的收入性稽查逐步演進為執(zhí)法性稽查。因此，上述信息預示著今后稅務非訴案件會有可能增加。所以，作為稅務執(zhí)法人員有必要熟悉和知曉非訴執(zhí)行的一些知識。

一、稅款征收的處理不適用非訴執(zhí)行

過去，有些同志說：稅務決定送達后，納稅人不繳，過了訴訟期，按《行政訴訟法》申請人民法院執(zhí)行不就行了。新《稅收征管法》第88條第3款規(guī)定：當事人對稅務機關的處罰決定逾期不申請行政復議也不向人民法院起訴、又不履行的，作出處罰決定的稅務機關可以采取本法第四十條規(guī)定的強制執(zhí)行措施，或者申請人民法院強制執(zhí)行。由此，我們認為：1、稅務處罰決定可以非訴執(zhí)行；2、根據(jù)《行政處罰法》第8條行政處罰的種類的規(guī)定，稅款征收的處理決定不是處罰；新《稅收征管法》也沒有明確稅務處理決定可以非訴執(zhí)行的條文，相反卻賦予稅務機關采取稅收強制執(zhí)行措施的權力，并規(guī)定“不得由法定的稅務機關以外的單位和個人行使”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第八十七條規(guī)定：法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行權，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理。結合新《稅收征管法》的規(guī)定，稅款征收恰好是賦予強制執(zhí)行權但又沒有規(guī)定也可以申請人民法院強制執(zhí)行的一種情形。

二、非訴執(zhí)行依申請而實施

當事人對稅務機關的處罰決定逾期不申請行政復議也不向人民法院起訴、又不履行的，稅務機關可以采取行政強制執(zhí)行措施，或者申請人民法院強制執(zhí)行。如果稅務機關不申請，人民法院不會實施強制執(zhí)行措施，所謂不申請，不執(zhí)行，稅務機關的申請是非訴執(zhí)行的唯一啟動方式。

稅務機關非訴執(zhí)行的申請要符合法定條件，《行訴法解釋》第八十六條規(guī)定：行政機關根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應當具備以下條件：（一）具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；（二）具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；（三）申請人是作出該具體行政行為的行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織；（四）被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；（五）被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機關另行指定的期限內(nèi)未履行義務；（六）申請人在法定期限內(nèi)提出申請；（七）被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。人民法院對符合條件的申請，應當立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。

因此，稅務機關在申請非訴執(zhí)行前首先要審查是否符合申請條件。其次要特別注意法定的申請期限，《行訴法解釋》第八十八條規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。通常納稅人對稅務機關作出的處罰決定不服的，可以在接到?jīng)Q定書之日起六十日內(nèi)向上一級稅務機關申請復議，也可在接到?jīng)Q定書之日起三個月內(nèi)直接向人民法院起訴。故擬申請非訴執(zhí)行的案件，稅務機關自送達之日起要把準滿三個月后180日內(nèi)的期限。另外申請非訴執(zhí)行需預先繳納執(zhí)行費用，《稅務行政應訴工作規(guī)程》第三十條也規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行的，必須提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的法律文書和其它必須提交的材料，申請執(zhí)行時，應預交執(zhí)行費。

三、非訴執(zhí)行的合法性審查。

稅務機關提出申請后，法院要受理立案，而后按內(nèi)部流程管理轉入行政庭，行政庭應依法組成合議庭進行合法性審查。在行政庭審查準許執(zhí)行后，根據(jù)“審、執(zhí)”分離制度，交法院執(zhí)行局執(zhí)行。

《行訴法解釋》第九十三條規(guī)定：“人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應當在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定；需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責強制執(zhí)行非訴行政行為的機構執(zhí)行”。既然要對具體行政行為的合法性進行審查，就必然存在當事人舉證的責任?！缎性V法解釋》第九十一條規(guī)定：“行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況以及其他必須提交的材料”。隨著社會的發(fā)展、司法的進步，當前不少人民法院在受理非訴執(zhí)行案件后，還積極開展舉證聽證會，不僅要求行政機關對申請人民法院強制執(zhí)行的具體行政行為的合法性及被執(zhí)行人的執(zhí)行能力等進行舉證，而且其他當事人也可以舉證，特別是被執(zhí)行人。被執(zhí)行人往往以沒有履行義務的能力為由逃避或拒絕執(zhí)行。究竟有沒有能力，被執(zhí)行人應該提供證據(jù)證明自己的主張。

法院在作出準予強制執(zhí)行裁定前必須對稅務處罰等具體行政行為的合法性進行審查，過去大多數(shù)法院采取的書面審，由于考慮到行政執(zhí)法的效率問題，審查常常流于形式。事實上，法律就非訴執(zhí)行的合法性審查賦予法院較大的自由裁量空間。《行訴法解釋》第九十五條是這樣規(guī)定的，“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執(zhí)行：（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的。”法律條文中，何為“明顯”的解釋？不同的人有不同的理解。在對稅務處罰等具體行政行為的合法性審查中，因為稅收業(yè)務的專業(yè)性非常強，不熟悉的、稍懂一些的與能熟練掌握稅收業(yè)務知識的法官對是否明顯違法的判斷標準是相差甚遠。但值得一提的是非訴執(zhí)行的合法性審查標準不應超過《行政訴訟法》對具體行政行為的審查標準，否則一是有違《行政訴訟法》中有關訴訟權利的規(guī)定，對放棄訴權的納稅人來講，等于法律事實上又賦予納稅人訴權，二是不能在司法角度維護行政機關的權益，降低執(zhí)行效率。

四、法院裁定的行政風險。

法律規(guī)定人民法院受理行政機關申請后，對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行要作出裁定。裁定的結果要么由本院負責強制執(zhí)行非訴行政行為的機構執(zhí)行，要么裁定不準予執(zhí)行。對于裁定執(zhí)行的，符合行政機關申請的本意，至多出現(xiàn)法院執(zhí)行難的情況，對行政機關而言，沒有不利之處。

但是裁定不準予執(zhí)行的，行政機關該怎么辦？否定的直接結果是被申請執(zhí)行的具體行政行為所確定的權利義務無法以司法強制的方式實現(xiàn)，亦即該具體行政行為不具備法律效力。眾所周知，司法權高于行政權，既然法院裁定不準予執(zhí)行，也就是具體行政行為有《行訴法解釋》第九十五條規(guī)定的“明顯缺乏事實根據(jù)、明顯缺乏法律依據(jù)或其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益”的情況。對法院經(jīng)合法性審查并裁定不準予執(zhí)行的稅務行政處罰，象自身有行政強制執(zhí)行權的稅務機關不能在裁定不準予執(zhí)行后再恢復該案件的強制執(zhí)行，理由是行政機關不能強制執(zhí)行違法失效的具體行政行為。但是人民法院在法定期限內(nèi)沒有合法性審查結果的，稅務機關可以通知法院撤回申請，稅務機關的強制執(zhí)行權恢復。